自2008年金融危机以来，国际形势发生很大变化，特别是近来，更是出现了新的变数。王毅外长把2016年形势概括为两个字：一是“乱”，二是“变”，这种既乱又变的形势，给世界带来了很大的不确定和不稳定性，也是国际格局调整重组的必然过程。

在这样的国际大气候下，拉美地区情况怎么样，对中拉关系和中拉合作有何影响，是本文试图探讨的问题。

一、在新形势下拉美的表现

1、经济陷入持续衰退。

应当说，进入新世纪以来，拉美抓住了机遇，充分发挥自身丰富自然资源的比较优势，搭上亚洲、特别是中国经济持续增长的快车，赢得了经济社会发展的宝贵时间和空间。但是近6年来，拉美经济持续衰退，甚至2015年和2016年分别出现了0.4%和1.1%的负增长。巴西、委内瑞拉等主要国家出现了较为严重的“负增长、高通胀、高失业”，拖累地区指标一路下滑。

拉美经济的主要问题是：未能利用新世纪头十余年的大好时机，在经济发展的同时，及时进行经济转型，调整产业结构，提高自主能力。因此，拉美在经济社会方面取得了相当成果，但没有摆脱经济严重依附外部、严重依附资源的劣势。当世界经济迟迟未能复苏时，拉美经济固有的脆弱性凸显。

2、多国政局逆转，中左翼政府接连下马。

经济困境成为各国不同程度引发政治社会危机的催化剂。拉美社会的中坚力量——中产阶级不满情绪不断蔓延，成为推动一些国家政局演变的主力军。拉美出现了被称之为“左退右进”的政权更迭。在巴西、阿根廷、秘鲁等多个国家称雄多年的中左翼政党或在选举中失利，或因贪腐，或因政治斗争及其他原因丢掉政权，尤其是巴西总统罗塞夫被弹劾更是震惊了世界。委内瑞拉反对派赢得议员选举，并以三分之二的优势控制了国会；马杜罗政府度过了罢免公投的关隘，但仍在风雨飘摇中艰难度日。厄瓜多尔中左翼力量在大选中保住了政权，然而，政府的执政能力仍在经受考验。玻利维亚总统莫拉莱斯赢得了第三个总统任期，他主张的宪法修正案（取消对总统任期限制）却未能在全国公投中通过。

对拉美“左退右进”的现象有许多评论。我的看法是：拉美民众并不是在意识形态取向上有了重大改变，也不是对右翼及中右翼有什么特殊青睐，发生这种现象最主要的原因是不少拉美国家政府在危机面前束手无策，执政能力受到削弱，导致选民不满加剧，转而求新求变，期盼有新的面孔把国家拉出危机。

3、美拉关系前景扑朔迷离

奥巴马任期内美国开始修复美拉关系。2009年4月奥巴马公开表示：同拉美国家建立“平等伙伴关系”。2013年11月美国宣布“‘门罗主义’时代已经终结”。其后，美拉关系明显缓和。特别是美古复交消除了美拉关系中的一大症结，受到了拉美国家普遍欢迎。

然而，特朗普上台对美拉关系产生许多不确定因素。特朗普是以“美国第一”为宗旨的施政纲领获胜上台的，他政策中体现的贸易保护主义和孤立主义思维，虽然不是专门针对拉美，但可能影响美国改善对拉关系的趋势。在特朗普政府已启动或将启动的措施中直接涉及拉美的有：一是要在美墨边境修建隔离墙，阻止非法移民；二是重新谈判《北美自由贸易协定》（NAFTA）；三是决定退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）；四是签署“买美国货、雇美国人”的行政令，收紧外国人在美临时工作签证，等等。特朗普还要求美国企业把工作岗位从海外拉回美国。

墨西哥首当其冲成为受美国措施影响最大的拉美国家。墨西哥经济对美依存率极高，墨美贸易占墨西哥外贸比重超过80%，美国在墨投资占墨外资总额的50%以上。今年初，福特汽车公司宣布取消在墨投资16亿美元建厂的计划，转而在美国本土设厂。该消息立即导致墨金融市场震荡。墨西哥对美国移民、NAFTA重新谈判等问题严阵以待，担心对墨经济社会造成更为严重冲击。

拉美其他国家也感同身受。美国迄今仍是拉美第一大贸易伙伴国、第一大投资来源国。美国吸收了拉美出口产品的40%，在拉美外资总额中占比达20%，来自美国的侨汇占拉美侨汇总收入的90%以上，智利、秘鲁、哥伦比亚等11个拉美加勒比国家已与美国签署了自由贸易协定。另外，2015年拉丁裔美国人数已达5700万，约占美国总人口的18%，是美国最大的少数民族族群。他们与祖籍国有着千丝万缕的联系，其中也不乏有相当数量的非法移民。当前拉美国家密切关注特朗普的政策走向，担忧美国更为激烈的措施将危及地区的稳定大局。

迄今特朗普对拉美的整体政策尚不明朗，表明了拉美仍然不是美国外交的优先选项。但是，拉美仍是美国重要的原料供应地、资本输出地和重要的商品市场；且作为近邻，拉美与美国自家的安危息息相关，贸易、缉毒、反恐、安全、非法移民等重大问题都离不开拉美的支持与配合。特朗普在处理对拉美关系时不得不慎重考虑这些因素，其对拉美的政策走向还需观察。

4、外交是拉美在危机中值得点赞的领域。

拉美国家继续奉行开放多元的外交战略，谋求更多的合作伙伴。寻找克服困境的出路。虽然各国对外关系重点仍有不同，但除加强与美、欧国家的传统关系外，拉美的目光纷纷瞄向亚太，并积极拓展与俄罗斯以及中东、非洲等其他地区关系。最为突出的是与亚洲关系大步向前。2000—2015年，亚洲与拉美贸易增长了十倍，亚洲占拉美外贸的比重在2013年达到25%，成为拉美商品最重要的海外市场之一。2015年11月智利申请加入东盟，成为第一个申请加入东盟的非亚洲国家。拉美国家对亚投行兴趣越来越浓厚，巴西是该行的创始会员，智利和玻利维亚正在履行入行手续，阿根廷已提出入行申请。拉美还强烈希望参与中国“一带一路”的倡议，阿根廷和智利总统以及古巴、秘鲁、巴西、墨西哥、委内瑞拉等近20个拉美国家代表参加了刚刚结束的北京“一带一路”国际合作峰会。

拉美以积极进取的姿态在联合国和拉美地区组织内加强合作和协调，在全球治理、联合国改革、金融体系改革、气候变化、多边贸易等许多重大国际问题上有力提高了“拉美声音”。以巴西、墨西哥为代表的拉美国家积极参与G20，APEC，TPP，东亚拉美论坛等许多国际和区域组织活动，在国际格局中的地位不断提高，成为国际社会不容忽视的一支重要力量。

拉美地区一体化保持发展态势。在大环境不利的情况下，作为唯一涵盖全地区33个国家的拉共体不断健全机制，在消除贫困、维护民主体制、协调成员国间冲突等方面发挥了作用。拉共体成立伊始即重视发展对外关系，目前已与欧盟、中国、俄罗斯等建立了不同形式的联系机制。同时，一些次地区组织表现较为突出，尤其是拉美太平洋联盟，在削减关税等方面深度整合“圈内”经济，取得了实质性进展，还积极拓展对外合作空间和渠道，目前已有30多个国家成为该联盟观察员国。

近来拉美外交中最抢眼的是古巴。美国承认对古政策失败、古美恢复外交关系是古巴多年坚持斗争的结果，也是拉美和国际社会长期坚定不移支持古巴所取得的胜利。古美复交减轻了拉美地区关系中美国因素的压力，也推动了古巴以及拉美与地区外国家的互动。

二、新形势下的中拉关系

进入新世纪，中国和拉美关系突飞猛进地发展，最主要的推动力有两点，一是习近平主席在四年中三访拉美，推动中拉关系实现了跨越式腾飞。二是中国政府分别于2008年11月和2016年11月发表两个《中国对拉丁美洲和加勒比政策文件》，提出了中拉各领域合作的指导原则，全面阐述了新时期中国对拉政策的新理念、新主张、新举措。

中拉关系中最引人注目的大事是：中拉论坛的成立和双方建立中拉平等互利、共同发展的全面合作伙伴关系（2014年7月）。中拉论坛作为有效平台在推动双方合作上发挥了重大作用。论坛成立仅过半年，2015年1月就在北京召开了首届部长级会议，同时，中拉科技创新论坛、中拉政党论坛、中拉智库论坛等8个分论坛也分别举行了会议。2016年双方还共同举办了中拉文化交流年。

中拉论坛的迅速启动，表明了中国重视拉美，拉美也看重并愿抓住中国发展带来的机遇，双方积极性的有效结合促成了中拉关系在机制的轨道上全方位、多层次、高水平地有序前进。

当前发展中拉友好合作已成为双方的高度共识，也给双方人民带来了实实在在的好处。中国已成为拉美第二大贸易伙伴国，拉美成为仅次于亚洲的中国海外投资第二大目的地，中国对拉美直接投资已超过1500亿美元。

但是中拉关系也面临一些新问题：

一是中拉现行的互补优势正在减弱。近年来中国高速增长的经济和拉美丰富自然资源的互补优势为双方经济发展做出了贡献，中拉贸易额保持将近二十年快速增长，并于2014年达到2632亿美元，比2000年增长近21倍。然而这一互补优势因世界经济危机和中国经济增长放缓而逐渐减弱。近两年双方贸易连年下降，2016年为2166亿美元，同比下降8.4%。

二是拉美部分国家国内问题纷繁困扰，自顾不暇，影响了拉共体形成合力，也顾不上为中拉论坛建设出力。特别是巴西，经济环境恶化，政治“地震”余波不息，至今石油公司贪腐案仍在发酵。墨西哥腐败、毒品、安全形势、政党斗争等种种问题不断加剧。委内瑞拉政治经济危机持续，反对派步步紧逼，社会不满日益蔓延。还有些国家或因政府更迭，或因腐败等问题缠身，没有更多精力顾及地区事务。今年1月在多米尼加举行的拉共体首脑峰会，33个成员国中只有12国元首或政府首脑与会，至今尚未确定明年哪国接任轮值主席国。

三是贸易保护主义在拉美抬头，对中拉经贸合作时有冲击。在全球经济前景未卜的大环境中，拉美为保护本国产业及贸易，启用反倾销措施应对中国商品。据世界贸易组织的数据，全球前十位对华反倾销国中，包括巴西、墨西哥等拉美国家。阿根廷、哥伦比亚、秘鲁、智利等对华贸易的主要国家也都频频对中国动用反倾销措施，涉及中国诸多优势制造业。比如，2016年8月巴西在短短10天内对中国钢铁产品发起了3起反倾销调查，我商务部负责人称之为实属“罕见的做法，超出了正常贸易救济的合理边界”。2016年12月7日一天之内阿根廷就对多种中国产品（多功能食品加工机、金属防护网等）发动5起反倾销调查。2017年1月经济最为开放的智利也对中国钢条启动反倾销立案调查，这是智利对中国钢铁行业发起的第二起调查。

四是中拉经济合作更多集中在贸易层面；近年中国在拉美投资增长，但分布领域较为单调，主要在能源、矿产、资源等领域，在制造业上相当有限，并较为集中于巴西、委内瑞拉、阿根廷、秘鲁等少数几个资源丰富的国家。

五是拉美对中国仍有疑虑和偏见。拉美钦佩中国经济持续多年的高速增长，以及在消除贫困上所做的努力，但受欧美西方宣传的影响，许多拉美人认为中国的“共产党领导”、“社会主义体制”就是所谓“专制”、“威权”体制。虽然平时意识形态问题并不突出，但一碰到比如2008年西藏3˙14事件、所谓“持不同政见者”、人权、民主、宗教自由等问题时，在拉美总会引起有时甚至比较激烈的反应。另外，我国发展过程中出现的矿难、安全事故频发，污染严重等现象，使一些人对我发展模式时有质疑。我企业走出国门初期一些重资源项目、轻社会效应，重赢利、轻环保等作法在驻在国也引起不满，甚至有人认为中国也如同当年西班牙殖民者以及美“帝国主义”一样对拉美资源进行掠夺。

三、中拉合作：机遇大于挑战

虽然有种种问题，但中拉合作的大方向不可逆转，潜力巨大。

第一，美国对拉美政策举棋不定和贸易保护主义倾向以及多年来对拉美的忽视，迫使拉美国家更多寻求美洲地区外的支持和合作，这给中拉合作提供了更多的机会。

第二，近年中拉合作的快速发展是双方互补互利互相需要的成果，拉美“左退右进”并未影响双方的合作大局。拉美虽用贸易保护主义维护本国行业利益，但大部分国家仍主要奉行经济开放政策，智利等国明确支持全球化，支持贸易投资自由化，中拉有广泛和深厚的合作基础。

第三，中国为中拉经济合作转型提出的战略性构想，符合各自国情和发展阶段。2014年7月习主席提出中拉关系“五位一体”新格局、共同构建“1+3+6”合作新框架；2015年5月李克强总理又提出中拉产能合作“3×3”模式。前不久习主席表示，拉美是21世纪海上丝绸之路的自然延伸，中方愿同拉美加强合作，包括在“一带一路”建设框架内实现中拉发展战略对接。

必须明确的是，中拉合作不是谁援助谁，谁向谁施舍。中拉合作是全球化的必然发展，是双方共同利益决定的，因此中拉战略对接建立在平等互利共赢的基础上，得到拉方的赞赏和响应。

中拉已经分享了十几年共同发展的红利，现在各自经济都在转型，面临新的机遇（比如墨西哥正在进行经济结构改革，并在石油改革法案等取得成果）。当前中拉经济合作应当找好找准双方发展战略对接的切入点，把各自的优势和需要有机结合起来。比较成功的案例：中国和厄瓜多尔在水电站建设上的合作，厄瓜多尔缺电，中国企业需要走出国门。在双方政府支持下，中国企业投资意向、资金及技术与厄瓜多尔的需求高度契合，最终达到互利双赢的结果。厄瓜多尔从进口电变成了出口电的国家，为国家经济社会发展提供了有力支持。

第四，拉美开启了再次“工业化”进程，中拉合作领域更加宽广。中国正积极参与拉美基础设施建设，在修建港口、水电站、核电站等大型工程项目上有了新的进展。双方还对加强互联互通建设达成共识，正在就修建横跨南美洲、连接太平洋和大西洋的两洋铁路、连接中国和智利的跨太平洋海底光缆等进行研究。最近阿里巴巴董事局主席马云访问墨西哥和阿根廷，宣布用10年时间对拉美长远布局，用互联网和电子商务帮助中小企业、年轻人拓展市场。跨境电商聚贤集团也与智利智定银行签署合作备忘录，还正与阿根廷商谈合作。随着中国对拉美战略的发展以及一带一路战略向拉美的延伸，互联网新技术的加入必将为中拉合作注入新的活力。

第五，中拉在促进“民心相通”上花大气力，提高国民相互间的认知。2016“中拉文化交流年”在中国和三十多个拉美国家轰轰烈烈开展，成功地将博大精深、源远流长的中国文化和积淀深厚、开放包容的拉美文化向中拉人民展示，促进了人民间的相互了解和理解。国之交在于民相亲，依托人文上互学互鉴的平台，中拉双方终将会从“拉近距离”到“走进内心”，夯实中拉合作更为深厚的民意基础。

中拉合作的征途上仍然困难重重，但前途是光明的。中国和拉美20亿人的牵手将对世界产生重大影响，也将造福于世界人民。

（作者为中国国际问题研究基金会研究员，前中国驻厄瓜多尔、智利、古巴大使）