新兴国家的快速崛起，以及欧美等地掀起的民粹主义浪潮使得二战后由美国一手主导的自由国际秩序遭遇空前挑战。英国脱欧和特朗普当选进一步加剧了这种挑战。曾对战后世界稳定和繁荣做出过巨大贡献的自由国际秩序发展前景如何？美国《外交事务》杂志2017年1/2月号刊发了美国哈佛大学肯尼迪政府学院教授、“软实力之父”约瑟夫·奈（Joseph S.Nye，Jr.）对此的深入评论。

现有国际秩序遭遇空前挑战

1945年之后形成的自由国际秩序是一系列松散的多边性机构。在其中，美国提供诸如自由贸易等全球公共产品，而其他国家则借此得以有机会部分地行使美国的权力。布雷顿森林体系的诸机构是在二战仍在进行时创建的。此后，当其他国家证明自己太贫穷或者太疲弱不能照料自己的时候，杜鲁门政府决定打破美国传统，组建各种开放式联盟，向其他国家提供大量援助，并且在国外派驻美军部队。

这些行动既加强了这种国际秩序，又遏制了苏联这个美国的主要对手。但围绕着这种秩序逐渐形成的神话也许被夸大了。多年来，针对军事干预及其他外交政策问题，美国人一直存在激烈的争论，而且党派分歧极为明显，他们经常抱怨美国替一些富有国家的防务掏腰包。尽管如此，过去70年间这种秩序在帮助稳定世界方面所取得的显著成功已经带来了一种牢固的共识，即捍卫、深化和扩大这种制度一直是，而且将继续是美国外交政策的中心任务。

迄今，这一自由国际秩序的可取性和可持续性已遭受前所未有的质疑。诸如美当选总统唐纳德·特朗普等一些批评者认为，维持这种秩序的代价超过了其所带来的好处，华盛顿最好按照具体事务具体处理的方式来管理自身与别国的互动，确保自身在每一笔交易或每一个承诺上都是赢家而不是输家。其他一些人则声称，由于牵涉到诸如中国和印度等亚洲经济体戏剧性崛起的一次长期的全球范围权力过渡，这种秩序的基础正在不断削弱。还有人认为，由于在政治、社会和技术方面正在进行中的各种变化，这种秩序因权力从各国政府更加广泛地向各种非国家行为体扩散而受到威胁。总之，现有国际秩序正面临着几代人以来最大的挑战，它能够幸存下来吗？它会幸存下来吗？

最大威胁来自内部

一些观察家认为，对目前这种自由秩序的主要威胁来自快速崛起的中国。他们担心中国在权力方面即将超过美国，并且担心中国届时将不会支持这一现有秩序。不过这种担心是误导性的，原因有二：一是因为中国在权力方面不太可能很快超过美国；二是因为中国对于这种秩序的理解和认知程度远远超出了人们的想象。

与目前的传统看法相反，中国无意取代美国的主导地位。虽然最近几十年中国经济已获得显著增长，但其规模依旧只有美国的61%，而且增速正在减缓。即便之后中国在总体经济规模上真的超过美国，但经济实力只是地缘政治的一部分。美国军费开支是中国的四倍多，而且尽管中国的作战能力不断提升，但观察家们认为中国无法将美国从西太平洋地区赶走，更别提行使全球军事霸权了。至于软实力，最近伦敦咨询公司波特兰发布的一项指数将美国列为第1位、中国列为第28位。而且在中国设法追赶时，美国并不会原地踏步。

此外，中国从现有的国际秩序中所获得的各种好处及其对于这种秩序的认知程度多于它有时候所承认的。中国是在联合国安理会拥有否决权的仅有的五个国家之一，而且它从诸如世界贸易组织和国际货币基金组织等各种自由经济机构中获益匪浅。中国现在是联合国维和行动的第二大出资国，并且参与了与埃博拉和气候变化等相关的各类联合国项目。2015年，北京与华盛顿一起制定了应对气候变化和网络空间冲突的新规范。总的来说，中国无意推翻现有国际秩序，而是宁愿在这种秩序内部增加自身的影响力。

随着21世纪向前推进，这种秩序势必会有变化。中国、印度以及其他经济体将会继续发展，而美国在世界经济中所占的份额将会下降。但是，包括中国在内还没有国家准备好取代美国的主导地位。即便如此，这种秩序随着权力从各国政府到各种非国家行为体的不断扩散，可能依旧受到威胁。在削弱各国政府因应能力的同时，信息革命正在将诸如金融稳定、气候变化、恐怖主义、流行病和网络安全等许多跨国性问题纳入全球议程。华盛顿能够依靠自身力量提供一些重要的全球公共产品，然而在各种新出现的跨国问题上，成功将需要他国的合作，并且将因此赋予他国帮助美国实现自身目标的权力。在这个意义上，权力变成一场正和博弈：人们不仅需要考虑美国对于其他国家所拥有的权力，而且需要考虑解决各种问题的权力。美国通过与他国合作的方式能够获取这种权力，然而使得美国能够建立各种网络、保持各种机构以及维持各种联盟的开放性本身正越来越多地遭到围攻。这就是为何在21世纪提供世界秩序所面对的最重要挑战不是来自于外部而是来自于内部的缘由。

美国有能力维持现有秩序

2016年美国总统选举是以选民们对全球化和贸易协定所作出的民粹主义反应为特点的，而这种自由国际秩序是民粹主义者视为敌人的国际化精英们的一项工程。民粹主义反应的根源既是经济的，又是文化的。在美国、欧洲以及其他地方所掀起的民粹主义浪潮标志着当代全球化时代结束的开始。

如同一个世纪前，一个全球化较早时期结束时所发生的情况一样，动荡可能会随之而来。这差不多已变成一种普遍的看法，但是今天的情况极为不同，这种类比是经不起检验的。现在有着许多对付动荡的缓冲办法，因此不可能深陷于如20世纪30年代那样的经济和地缘政治混乱。不满和沮丧可能会持续下去，而特朗普当选和英国脱欧则证明，对于很多西方民主社会来说，民粹主义的反应是很常见的。仅仅以美国这场选举的激烈言论对美国舆论的长期趋势做过度解读是不对的。

美国不会失去维持这种国际秩序的能力。华盛顿目前用于国防和外交的开支不到美国国内生产总值的4%，这一份额不到美国在冷战高潮时期所花费份额的一半。目前的问题不是大炮VS黄油，而是大炮VS黄油VS税收。因为希望避免增税或进一步增加国家债务，所以美国国家安全预算目前被锁定在与教育、基础设施和研发的国内开支之间展开的一场零和权衡里。政治而不是绝对的经济制约因素将决定具体的资金去向。

美国近期军事干预令人失望的记录已经削弱了国内对于一个积极介入的全球性角色的支持。在一个充斥着跨国恐怖主义和难民危机的时代里，不参与对别国内政干预的做法是既不可能又不可取的。而政治分裂和煽动性行为对美国提供负责任的国际领导能力构成了另外一个挑战。2016年的美国选举暴露了美国选民群体分裂的严重程度。例如，美国国内对于碳排放定价的抵制使得美国很难领导对抗气候变化的斗争。

在未来几十年里，美国仍将是世界上最主要的军事强国，而军事力量仍将是美国权力一个重要组成部分。美国在亚洲和欧洲所提供的安全保证为构成这一自由秩序繁荣的稳定基础提供了极为重要的再保证。但军事力量是一种生硬的手段，不适用于处理诸多情况。而且，军事力量在解决诸如气候变化、金融稳定或者互联网治理等问题上几乎发挥不了什么作用。保持各种关系网络，与其他国家和国际机构合作，以及帮助制定出解决新出现的跨国问题的规范是至关重要的。把全球化和各种贸易协定等同起来的做法是错误的。即便经济全球化进程会放慢，但是技术正在创造需要世界协同响应的生态的、政治的和社会的全球化。

领导能力和统治不是一回事，而且，在帮助稳定世界以及为世界持续进步做担保方面，华盛顿现在所起的作用也许比以往任何时候更为重要。美国人以及其他人也许直到这种自由秩序所提供的安全和繁荣消失不见时才注意到它们，但届时也许为时已晚。

（作者为哈佛大学肯尼迪政府学院教授，文章转自《社会科学报》总第1546期7版）