近日，布鲁金斯学会发布了一份有关国际秩序和美国国家安全战略选择的重磅报告，题为《构筑“强有力的形势”》。所谓“强有力的形势”（situations of strength），语出杜鲁门政府国务卿迪安˙阿奇逊（DeanAcheson），他是“冷战”打响后美国国家安全战略的主要设计者。显然，随着特朗普上台执政，美国智库人士开始竞相筹谋新的对外战略，试图因应国际秩序的变革趋势，营造“强有力的形势”。

前不久，在第53届慕尼黑安全会议（“慕安会”）上，俄罗斯外长拉夫罗夫则提出建立“后西方”世界秩序的问题。会前发布的报告也以《后真相、后西方、后秩序》为题，可谓语出惊人，彰显了欧洲战略精英对世界走向的深深忧虑。其中，特朗普治下的美国将扮演何种角色，尤为引人关注。

国际秩序向何处去，的确是个大问题。2月17日，习近平总书记在国家安全工作座谈会上指出，“要引导国际社会共同塑造更加公正合理的国际新秩序”，“引导国际社会共同维护国际安全”。有评论认为，“两个引导”的说法颇有深意。实际上，自习近平上月赴瑞士出席“世界经济论坛”并就全球化前景发表演讲，国际舆论有关中国与国际秩序关系的探讨就出现了一个高潮。德国驻华大使柯慕贤（Michael Clauss）更在《金融时报》发文称，面对日益碎片化的世界秩序，一个坚持改革开放的中国可以成为新的全球领导者。

从历史看国际秩序变革

什么是国际秩序，如何认识当今国际秩序的“乱”与“变”？秩序是对权力的管理，是对相关行为体互动关系的安排。秩序赋予社会、国家某种确定性，让生活在其中的人们感到安稳，享有安全感。国际秩序则是对国家权力的管理，是对世界中相关行为体互动关系的安排，也是为了实现一种相对稳定的状态。一个国家可以靠政府来实现和维持秩序，但由于并不存在“世界政府”，各国在处理外部关系时不得不面对“无政府状态”的难题。

实力、机制和规范共同构成国际秩序的基础。同样，我们也可以从这三个维度来估量国际秩序的变化：一看不同国家之间的实力对比，或者说是它们之间的“势力均衡”朝着什么方向演变——谁强了，谁弱了；二看国际机制出现了什么变化，联合国、世界贸易组织等机制到底还能不能有效地调节国家之间的关系；三看国际规则、规范和观念层面的变化，比如如何看待一国的“主权”，是应该“一体化”还是“各扫门前雪”。

在国际事务中，稳定和秩序并不是“理所当然的”，和平也不必然是持久的。从人类历史的长时段看，和平甚至被认为只是一场战争和下一场战争之间的“休战期”。我们所在的和平年代，离上一场夺去千万人生命的“世界大战”其实也不过70多年。从历史上看，国际秩序的调整常常与战争相伴随，所谓“战争是政治的延续”。

过去几百年来，国际关系基本上是一种“等级体系”，强国在上，弱国居下，强国可对弱国发号施令，弱国往往成为强国的附庸、“卫星国”或追随者。当然，随着国家的兴衰成败，国家之间的实力对比会发生变化，实力增强的国家会试图拓展自己的势力范围，追求更大权力。“老强国”则会依靠“等级体系”对这些崛起国家进行压制。一旦国家之间的矛盾和冲突达到难以调和的地步，就只能兵戎相见了。战争结束之后，在战胜国的主导之下，国家之间会达成新的和约，恢复或重新构建一种国际秩序。

国际秩序的更动也不算罕见。仅仅在20世纪这一百年时间里，国际秩序就经历了三次重大调整。20世纪初，欧洲列强在殖民地利益分配等问题上发生激烈冲突，1914年第一次世界大战爆发。战争持续了4年，约有6500万人参战，1000多万人丧生。战后，《凡尔赛和约》等让世界重回和平。然而，好景不长，仅仅20年之后第二次世界大战就爆发了。“二战”直到1945年才结束，造成9000余万人伤亡，各种屠杀事件不计其数，战场面积超过2200万平方公里，堪称人类历史上最惨烈的战争。

“二战”结束后，美国和苏联旋即陷入意识形态、地缘政治等因素驱动的相互对抗。1949年“北大西洋公约组织”成立，1955年“华沙条约组织”成立，以美国为中心的资本主义阵营与苏联领导的社会主义阵营开启“冷战”，世界出现美苏相争的“两极”格局，直至20世纪末苏联解体。此后，世界进入“美国主导”的时段，原本主要存在于“西方”内部的、以美国为中心的国际秩序不断向外扩展，比如始于1947年“关税与贸易总协定”在“冷战”结束后演变为“世界贸易组织”。

美国主导的国际秩序面临危机

无可否认，美国是20世纪国际秩序最重要的构建者之一。时至今日，我们仍旧生活在“二战”后由美国主导建立的国际秩序之下。在不少西方学者看来，这一秩序与历史上的“帝国”不同，体现了权力和规则的结合——美国是“自由主义利维坦”，美国“受他国邀请而进行领导”，并且反过来用自己的权力和财富为其他国家提供“服务”。美国普林斯顿大学教授约翰˙伊肯伯里(G.John Ikenberry)认为，“从提供安全、创造财富和促进社会进步而言，这一自由主义霸权秩序是世界历史上最为成功的秩序”。

但正如一切的国际秩序一样，美国主导建立的国际秩序也不可避免地会面临挑战、遭遇危机，这一状况在21世纪越发明显。这其中既有国家实力对比变化的原因，也源于旧有国际治理机制滞后低效、民众观念和社会思潮转型等问题。现如今出现的新挑战则是，西方世界内部出现深刻变化，比如“自由民主体制”向“非自由的、民粹性的民主”转变，而“特朗普现象”不过是种种深层次困境的表征。

“慕安会”主席、德国前驻美大使伊辛格（Wolfgang Ischinger）在《后真相、后西方、后秩序》的前言中指出，“二战”结束以来，国际安全形势从未像今天这样如此脆弱，“自由民主体制”正遭遇深刻危机，“二战”后建立的由西方主导的世界秩序可能正在走向终结。报告不仅提到了美欧“跨大西洋联盟”的松动，也强调了西方社会在价值观层面的迷失，“更大的危险在于，民众对媒体和政治家的信任正在进一步丧失”。当然，西方主导的国际秩序不仅面临来自内部的威胁，还要应对叙利亚战争等国际冲突带来的外部冲击。

未来数年，无论“后西方”国际秩序会否出现，中国的发展都将面临新的全球战略环境，有些变化可能比我们想象的要来得快、来得深。中国需要从新的站位看待中国与世界关系的变化，从国际秩序的高度把握和制定外交政策，对形势的判断也要有创见、说新话。显然，“引导”和“当头”不能简单划等号，引导国际秩序的演进，需要推动更具共识性的国际秩序“愿景”，需要处理好实力、机制和规范之间的复杂互动关系。在这个过程中，中国应不断培育和提升“全球领导力”。当然，“领导力”和“领导”也不能简单划等号，前者的内涵更为丰富微妙，是值得中国人思考的新课题。

（作者为中国人民大学重阳金融研究院客座研究员，文章转自澎湃）