英国今年5月7日举行大选，保守党获胜，卡梅伦首相再度组阁。由于他在2013年1月23日公开宣布，如果保守党在2015年大选中获胜，他将在2017年底前通过全民公投决定英国是否继续留在欧盟。因而，卡梅伦再度组阁后，立即着手进行准备举行公投的工作。英国于1973年加入欧共体（欧盟前身）40多年后，真的会脱离欧盟吗？这是国际社会普遍极为关注的问题。

第二次世界大战后，英国历届政府，无论保守党还是工党，在对欧政策上始终遵循丘吉尔的名言：“我们和欧洲在一起，但不从属欧洲。”由于历史、地理、政治、传统等诸多因素，怀疑欧洲，对欧洲缺乏“亲近感”的大有人在，在保守党内这种力量较之工党更多。曾有“日不落帝国”称谓的英国对于法国和德国在第二次世界大战后联手启动欧洲联合，起初抱有不屑一顾的傲慢。1957年法德等国签署《罗马条约》，启动欧洲一体化进程时，英国没有参加，只派了一名中层贸易官员去“观察”。为了与法德主导的欧洲经济共同体相抗衡，英国还拉拢丹麦等国组成自由贸易区。直至1973年，英国迫于形势，主要是为了分享日益壮大的欧洲共同市场的好处，才勉强加入欧共体（欧盟前身）。

英国从加入欧盟之初，就同其他成员国不一样，始终同欧盟保持着“若即若离”的关系，对欧洲一体化进程不愿过深的介入。上个世纪90年代初，英国虽签署了《马斯特里赫特条约》，但它拒不参加据此建立的欧元区，目的是维持英镑在国际金融体系中的独立地位和伦敦作为世界主要金融中心的重要作用。欧盟为进一步促进共同市场的发展订立《申根协定》，英国也不加入，主要是担心外部移民大量涌入，影响英国经济和社会秩序。欧盟几经周折签订《里斯本条约》，英国索取在司法、社会政策等领域的“例外权”，作为签约的交换条件。在分摊欧盟预算问题上，英国斤斤计较，它付出的只是德国的一半，较法国、意大利都少许多。

欧债危机爆发后，2010年重新执政的保守党政府更是采取“幸灾乐祸”的态度，公开表示庆幸英国没有加入欧元区。在不同场合，英国同美国站在一起，落井下石，在欧盟内部制造困难。它不惜动用“否决权”，阻止欧元区成员国修改条约以强化财政纪律。在欧元区国家不得不改签政府间协议《财政契约》时，它宁愿“光荣孤立”，也不同意。当法德力主“建立更紧密联盟”，以设法摆脱欧元区面临的困难时，它又极力抵制。为了阻止赞同“更紧密联盟”的前卢森堡首相容克出任新一届欧盟委员会主席，它竟然对容克进行舆论抹黑、人身攻击。

英国采取这种“自外”于欧盟的欧洲政策，一方面使它在欧盟事务中面临越来越多被边缘化的危险，另一方面也使得英国国内本就存在的疏远欧洲的情绪越来越强烈。英国议会在“疑欧”情绪上涨的形势下，2011年曾立法规定今后任何从威斯敏斯特向布鲁塞尔移交权力都必须经过全民投票。其实，大多数保守党议员并不赞成英国彻底脱离欧盟，他们希望英国与欧盟保持共同市场成员资格在内的松散关系，去掉英国不喜欢的东西，例如有关移民、就业等问题的规定；尤其是英国不愿看到法德等国加快建立“核心欧洲”的步伐，使英国利益受损。卡梅伦首相2012年7月1日在议会首次公开表示，不排除英国举行公投来表决是否脱离欧盟；2013年1月23日又公开宣称如果保守党在2015年大选中胜利，将在2017年底前通过全民公投决定英国是否继续留在欧盟。他的用意是一方面安抚党内“疑欧派”，支持他竞选，另一方面利用欧元区面临欧债危机之机，以英国去留向欧盟施压，获取更为有利的继续留在欧盟的条件。他在2012年给“脱欧公投”开绿灯时，就表示过“他不认为脱离欧盟符合英国的最佳利益”。这表明他是在以公投为借口，谋求英国更多利益，并非真想急于脱离欧盟。看来，卡梅伦是在走一着“险棋”。

5月7日英国大选结束，保守党出乎人们普遍预期，以议会过半席位，获得23年来单独组阁的权利。这与卡梅伦许诺举行“脱欧公投”不无关系。它既争取了党内团结一致，又遏制了反欧洲一体化的英国独立党发展势头（该党在2014年欧洲议会选举时得票超过保守党和工党，而在这次英国议会选举中只获一席），而且也稳住了在苏格兰独立公投中失利，但仍跃跃欲试的苏格兰民族党。当然，英国当前经济形势好于欧盟其他成员国，也是促使保守党获胜的一大原因。

卡梅伦趁选举大胜的势头，立即进行决定英国与欧盟关系的全民公投工作。他在任命与其政见一致的财政大臣奥斯本为首席内阁大臣的同时，留任“坚定的疑欧派”菲．哈蒙德为外交大臣，并任命“疑欧派”任司法、文化大臣等，以稳住党内右派并以内阁成员不便公开批评政府的常规加以制约。随即由卡梅伦和奥斯本二人主持与欧盟的谈判。卡梅伦先出访荷兰、法国、波兰、德国几个欧盟主要国家进行试探、摸底，遂于6月25日召开的欧盟峰会上正式提出英国的要求。

据媒体透露，英国以推进欧盟改革的名义，将提出多方面的要求，其中主要是关乎英国切身利益的事项。主要有：限制欧盟移民在英国申领福利权，延长欧盟移民在在英国申领福利的等待期限；推进市场自由化，尤其是发展服务业向单一市场；确保单一市场规划不能向欧元区成员国的利益倾斜，防止采取欧元区成员国将非欧元区成员国边缘化的进一步措施；确保各国议会有阻止新立法建议的权利；英国无须遵守欧盟“建立更紧密联盟”的基本原则等。人们从中不难看出，英国的底线实际上是继续以“特殊成员”留在欧盟，但又不至于随着欧洲一体化的推进而在欧洲事务中进一步被边缘化。

英国在大选后迅速就英国与欧盟关系问题提出自己的要求和主张，与法德拟于6月25日欧盟峰会上提出欧盟改革方案有关。据法报披露，德法为落实“建立更紧密联盟”，建议在欧盟现有条约的框架下，推动欧元区进行改革，以塑造一个更为紧密的货币、政治联盟。所谓“建立更紧密联盟”，就是由欧元区部分成员国先行一步推进一体化，即使这样做会使一些成员国暂时“掉队”；也就是正式肯定走“多速欧洲”的道路。这无异于将英国等非欧元区成员国，甚至少数几个受债务危机拖累的欧元区南欧成员国作为“另类”对待。英国明知要阻止这一势头已无可能，要求欧盟“修约”更不切实际，它全力争取的是在不参与“建立更紧密联盟”前提下，最大限度地维护自己的特殊“例外权”。对于英国的特殊要求，欧盟成员国反应不一。在欧盟事务中享有主导权的德国认为，从欧盟全局利益出发，为了将英国留在欧盟，对其要求应予一定照顾。默克尔总理谈及“建立更紧密联盟”时就曾表示，欧元区以外的欧盟成员国需要相应的保障措施，以保障他们在欧盟整体事务中的话语权。日前她在会晤卡梅伦后表示，英要求限制欧盟移民在英申领福利的权利是可以理解的。英欧谈判预期会是艰难的，但由于英国的底线并未挑战“更紧密联盟”，而是默认其推进，只是谋求英国更大的“例外权”。因而，双方最终达成某种妥协是可能的。

其实，无论英国还是欧盟都并不希望看到英国真的脱离欧盟。因为，一旦英国退出欧盟，其造成的严重后果将是难以承受的。

对英国来说，由于它与欧盟建立了千丝万缕的联系，退出欧盟会是损失巨大。英媒称，英国经济将损失3300亿美元，相当于国内生产总值的14%。离开欧盟，伦敦金融中心的地位也会受累；欧盟2014年给英国金融保险服务业带来1930多亿美元纯利润，相当于英国这方面总利润的8%。留在欧盟内部对英国保持“统一”也至关重要。因为一旦英国退出欧盟，苏格兰势必会要求再度举行“独立公投”，而由于主张苏格兰独立的苏格兰民族党在此次大选中，在苏格兰地区59个议席中获得56个，再次公投很可能成功。在对外方面，由于美国希望英国作成欧盟成员国在其内部发挥作用，一旦退出，英美特殊关系将发生动摇。英国将失去对欧、对美的影响力。路透社曾讽刺说。退出欧盟的英国可能变成了“一个拥有核武器的瑞士”。

对欧盟来说，英国一旦退出，对欧洲一体化进程的打击，要远甚于“希腊退出欧元区”。欧盟人口将缩减12.5%，国内生产总值减少14.8%。失去英国这个军事实力最强的成员国，欧盟在世界事务中的影响力也会大打折扣。

目前，英国民意在是否脱离欧盟问题上是分裂的。根据最新民调，主张脱离欧盟的占39%，主张留在欧盟的占40%。值得注意的是，英国企业界约72%的公司反对脱离欧盟。卡梅伦首相和德国默克尔总理这两个关键人物都希望英国不要脱离欧盟。这对于英欧谈判以及英国公投都会有不小的影响。英国举行“脱欧公投”并不意味英国会脱离欧盟；经过全民公决英国继续留在欧盟的可能性甚至是更大一些。当然，一切取决于公投前事态的发展。

（作者为中国国际问题研究基金会高级研究员、前驻欧盟大使）