一、巴西当前战略环境和基本国力

（一）国际和地区环境

国际层面，罗塞夫总统认为：“在新世纪全球格局中，传统大国仍然发挥突出作用，但发展中国家在决策机制中的权力、参与和影响得到扩大。在当前后金融危机时刻，世界经济疲软和大宗产品价格下跌使新兴国家增长和收入进入下行期。”（注一）

地区层面，拉美加勒比（下称拉美）维持和平稳定、基本法治、温和增长。经济增长在经历了2003年—2012年的“黄金10年”后，近年回落到2%上下。这主要是受巴西、阿根廷、委内瑞拉等大西洋沿岸国较低或负增长拖累，而太平洋沿岸国表现不俗，正获得高于发达国家平均水平的4%增长率。

（二）综合国力和当下发展

巴西是世界第七大经济体，农矿业大国，工业体系完整，可再生能源资源富集。国内市场庞大使其成为近年来世界第五大吸引外来直接投资目的地国。有和平统一、民主法制、无外邻争端、可全力提高民生等政治安全优势和多元、多边、温和、务实、包容的外交传统。但经济相对封闭，外贸全球占比不到3%，占GDP比（10%）排世界第二十二；制成品占年出口额34%。与拉美的太平洋联盟国家相比，以巴为首的南方共同市场出口额和自由贸易伙伴数量、分量明显落后。

过去四年，巴西经济从2005至2010年的大致中、高速增长，迅滑到低增长和2014年的近零增长。6%多的通胀率高于调控目标，出口收益下降，经常项目赤字上升。未来美国加息计划，将导致国外对巴投资减少。宏观调整的外部环境走紧，国内紧缩难度较大，经济近景不被看好。巴政界和工商界已经意识到，高保护主义和供给方面的结构性弊端损害了增长率和竞争力，亟需实施新的紧缩、改革、开放政策。

（三）对改革国际体系决策机制的强烈诉求

劳工党政府认为，二战以后，世界经济政治格局迅速演变，多极秩序初现端倪。上世纪后十年一国或集团主宰世界秩序的单极主义已不存在，经济大国排序面临更替，21世纪将形成某种多极世界。新世纪的头十几年，巴西促进了世界权力扩散和发展中国家更多参与、影响国际决策的主潮流，是新兴极中致力于多边主义的一极。

经济金融多极化已反映在国际货币基金组织等投票权改革和20国集团进程中。和平安全多边体系既有欠缺又效率较低。拉美和非洲等整块地区被排斥在和平安全事务决策中心之外。为接纳有代表性、有助于处理国际议题的发展中国家新角色，消除其过时的代表性赤字，安理会亟须进行两类扩员的改革。（注二）

二、新政府对外战略的基本走向

（一）南南及新兴大国合作和多边主义仍是对外战略重点

多边主义是巴西最为强调的四大外交原则之一（还有促进和平、不干涉原则和捍卫人权三项）。巴近三届政府主张，推动多极化趋势和改革国际体系要依靠多边主义和国际法，要倚重与南美、非洲、中东、亚洲等发展中国家和新兴大国的南南合作。近年来，巴由国际上的受援方转向施援方，对拉美、非洲发展中国家开始提供技术和金融合作。

巴一贯积极推动和支持金砖国家合作，将该机制作为近年推进南南合作、政经多极化和改革全球治理的主要抓手。尽管在安理会改革问题上不如意，该平台的组成对提升巴的国际影响显而易见。新政府将会继续大力推动金砖国家合作机制，视加强地区、南南和新兴大国合作为提高与发达大国谈判地位、推进巴对外战略的主要手段。

（二）地区一体化战略或较前平衡

新政府将继续通过优先发展南方共同市场（下称南共市）、南美国家联盟（下称南美联盟）和拉美加勒比共同体（下称拉共体）来推进南美和拉美地区一体化战略。继续争取通过经济贸易一体化，特别是金融、基础设施和能源合作来推进地区一体化。

在卢拉政府时期和倡导下，南美联盟合作风头甚旺，号称“南美一极”。外交部官员曾因墨西哥加入北美自贸区一度认为拉美一体化甚至拉美地缘概念已失去意义。罗塞夫政府期间，拉美联合进程在墨西哥、智利、委内瑞拉等太平洋联盟、玻利瓦尔联盟以及南共市西班牙语国家积极推动下柳暗花明，拉共体出世一定程度上是对南美联盟的反弹。这使巴重新关注和重返拉美地区联合进程。执政党竞选纲领接受在野党有关地区合作应排除意识形态偏见的提法，或预示新政府在相对偏重玻利瓦尔联盟国家的基础上将较前关注与太平洋联盟国家的合作。罗塞夫第二任期虽难接受反对党将南共市从关税同盟退回到自由贸易区的主张，但如何摆脱相对其他拉美国家自贸区落后以及避免南共市对欧盟谈判受阿根廷拖累等问题已提上议程。南共市最近应邀与太平洋联盟对话以探索自贸合作空间。

（三）将在对外经贸战略中提升欧盟和美国位置

劳工党政府一贯认为欧盟是巴全球外交格局中“不可替代的组成部分”，保持同欧盟的政治对话对巩固多边国际体系具有重大意义。并先后提出要与美国建设平等成熟的伙伴关系和21世纪伙伴关系。但在与欧、美商签自贸协定的对外经贸战略问题上做出了或拖延或搁置的决策已达10年。

现政府后期，与欧自贸协定谈判加速。巴政商界人士近认识到在新的全球价值链体系下，面对美欧与美亚商签大型、新型自贸协定(跨大西洋贸易与投资协定、跨太平洋战略经济伙伴关系协定)带来的未来国际经济规则的挑战，甚而中国等其他新兴经济体和拉美邻国竞争压力，为了扩张市场、就业和收入以及提高竞争力，贸易、投资必须采取更为开放的现代战略。其中尽快结束南共市与欧盟自贸谈判和提高巴西中高附加值产品出口是突出挑战。

巴将来若与欧达成自贸协定，也会为与美重启自贸谈判打开空间。虽然劳工党政府任上推进与美战略合作不会过快，但由于美是巴工业品出口的传统市场，美不会坐视巴市场只向欧开放，巴与美逐步改善政治协调特别是加强经贸关系应只是程度和时间问题。而且不排除在欧盟目前对拉自贸态度消极状态下，巴先重启与美关系以撬动对欧谈判的可能

（四）继续争取全球大国地位的努力

巴西朝野大党在上世纪末即已认定：世界格局向多极化发展，多边体系面临代表性危机，安理会难以和平解决冲突，巴作为拉美领头羊，只要增长和减贫成功，将当然拥有安理会常任一席。此次竞选中，反对党批评劳工党政府因新世纪以来10年快速增长而高估了国力，急切“争常”和只搞南南胡椒面式合作等做法脱离了巴外交传统，既浪费资源又不利长远。

巴三届劳工党政府坚信，安理会、国际货币基金组织和世界银行等核心权力圈没有反映国际力量现实对比，多边主义外交战略的实质是改革被少数发达大国垄断的国际体系决策机制。反对党认为，新的国际秩序尚未成型，西方大国远未衰落，新兴大国尚未真正崛起，而崛起的关键在于发挥自身产业和国际化优势，积极适应全球化价值链新模式，跟近最先进的技术贸易流。

总的看，一方面，巴作为全球性问题（多边贸易、气候变化、粮食安全、能源安全、网络安全和国际金融体系改革等）有分量的对话方和20国集团、金砖国家成员等，在相关领域的作用日渐突出。另一方面，在国际经贸金融体系中，巴地位与美、英、欧盟、日本和中国五大系统重要性经济体相比还有差距。在和平与安全热点如伊朗核和朝鲜核问题上，尚缺乏重要影响力。2010年，巴联合土耳其在安理会五常加一（德国）机制之外推动伊朗核谈判的尝试未果。

巴入常之路似任重道远，但新政府会坚持既定“四国方案”争常立场，以争取未来可能的入常拉美第一候选国和发展中大国主要候选国之一态势。且不排除利用2016年联合国成立70周之机，与四国集团引入争常新策略，但估计仍难获得三分之二大多数国家的支持。

三、新政府将延续、加强对华合作政策

（一）与中国对外战略的契合、联动与借重加大

巴新政府对华双边务实合作将继续深化，多边协调与借重将继续加强。

巴西驻华大使莱昂说：“巴中合作在世界上独一无二，没有其他新兴大国有如此大的合作力度。”竞选中，朝野对巴与非洲、中东等发展中国家合作投入力度有歧见，但均认为中国及亚洲的国际分量提升迅速，需要作为对外战略优先点予以重视、调整和长远考虑。

对中国而言，巴西是同中国第一个建立战略伙伴关系的发展中国家和第一个建立全面战略伙伴关系的拉美国家。不存在地缘政治矛盾，中巴关系全球性影响日益凸显。“扩大同发展中大国的合作”是中国“民族复兴关键阶段”对外战略之一，巴作为20国集团内次大和重要新兴经济体，当在首选行列之内。

目前，巴西已成为中国第九大贸易伙伴，中国则连续5年为巴西最大贸易伙伴、最大出口市场和最大进口来源地。双方经贸关系突飞猛进的根本动力，在于全球化中各自的比较优势，其潜力尚未充分释放。中国原材料需求和制造业投资能力是巴西争取持续和高附加值发展的有利条件，巴西淡水耕地气候和农业技术优势所带来的大宗产品供应和加工可能，对中国资源全球配置至关重要。将来，随着中国城镇化和消费等引擎作用提升、巴西基础设施改造和优势制造业升级，中对巴农业类产品、巴对中投资的需求空间巨大。巴中经贸及金融合作，或通过不断互动，一浪推一浪。

巴西近10余年来外交战略的核心目标是改革国际权力体系，提升其国际地位和进入世界大国决策圈。中国多年来外交战略之一是改革和完善全球治理体系，增加中国和广大发展中国家的代表性和话语权。金砖国家等南南合作的诸边机制是服务于双方战略契合之处的重要抓手。金砖国家合作推动20国集团通过了有利于发展中国家和新兴经济体的国际金融核心机构投票权改革方案。在金砖国家共同努力下，巴西人罗伯托˙阿泽维多首次当选世界贸易组织总干事。罗塞夫总统今年初连任就职演讲表示，中国等金砖国家是巴的全球战略伙伴。今后四年，巴中在金砖国家、基础四国、20国集团等机制中就全球治理重大议题的良好协调与合作当会继续发展与深化。

（二）与中国对外战略的差异、竞争及未来规划

随着战略合作的发展，中巴关系中的深层次挑战也不容忽视，需加强战略沟通和协调予以应对。

国际治理体系改革方面，中国期待着同包括巴西在内的广大发展中国家一道，进一步完善包括联合国在内的多边机构和组织，共同让发展中国家作为一个整体在国际事务中发挥更大、更重要的作用（注三）。中方支持安理会改革，认为改革应优先增加发展中国家、特别是非洲国家在安理会的代表性和发言权，使广大中小国家有更多机会轮流进入安理会。

安理会五常的俄、法、英对巴争常已表支持。这与巴西对中国的期望有差距。巴政治家曾称这是两国唯一的分歧。现在看来，巴已意识到这是一个多边而非双边问题，应不影响双边关系。巴争常的主要障碍恐不在于同欲否定战后秩序的日本捆绑或单以总量GDP排序，而是其对全球安全和平的影响与贡献以及成为美洲或拉美地域或发展中国家代表能否得到大多数国家认可。

巴舆论关切对华贸易结构的不对称性。2011年罗塞夫总统提出中巴两国经济关系要超越互补性，希望通过与中国的经济合作提升巴在全球价值链中的位置。巴近年来欲推动对华贸易结构多元化，要求增加高附加值产品对华出口以及中方投资使用当地原料、人力和促进科研水平。尽管巴中在飞机、卫星等高科技项目上有合作，但巴对华出口中原材料和初级产品仍占80%、进口以工业制成品为主等引发巴对去工业化的担忧。巴有专家称：巴从中进口正从劳动密集型产品向知识和技术密集型产品升级；巴知识技术密集行业在国内和全球市场受到中国竞争或冲击，加重了对出口初级产品的依赖。巴制造业要求政府强化贸易保护。

这里有两点似可深入探讨。其一，双方不应忽视互补性的重要性。正是过去互补性产生的“合作共赢”有利于巴缓解国际危机冲击和未来发展资源禀赋优势产业。“中国制造”物美价廉是中国融入全球产业链的结果，随着劳力成本上升等将逐步缓解。其二，从产业链全球化角度看，似应更加重视以中高层次互补去替代初级层次互补。巴方可大力发展资源密集型产业，通过法规保障和政策吸引中国投资提高技术含量以增加巴出口产品附加值。中方重视巴西关切，已提出贸易与投资并重，加快金融合作；中在巴投资领域正从矿产、能源向巴方期望的基础设施、技术和资金密集型产业以及高科技项目等扩散。

根据上述，双方可对未来四年扩大对外经济战略契合，妥善控制摩擦，寻求制度性的共赢规划持乐观态度。有巴专家看好未来４年两国经贸关系说：“由于中国经济对巴西外贸的重要性，巴有关经济政策将延续。反倾销、工业产品税等阻碍中国产品进入巴西市场的壁垒，在罗塞夫新任期内都可商谈。”（注四）罗塞夫总统指出，中国不断增长的多元化投资会为巴西等拉美国家带来充满希望的未来；拉美地区完全有可能与新兴大国开展自由贸易谈判。习近平主席最近表示：愿推动中巴关系成为经济全球化深入发展条件下新型国家关系的典范。

注一：2014年11月14日罗塞夫总统在金砖国家领导人布里斯班会议上讲话，巴西总统府网站

注二：2013年3月帕特里奥塔外长演讲，巴西外交部网站

注三：2014年4月25日王毅外长接受巴西《圣保罗页报》采访，中国外交部网站

注四：2014年10月27日巴西瓦加斯基金会里约法学院教授、复旦大学金砖国家研究中心高级专家埃万德罗˙卡瓦略接受新华社记者采访。

（作者为中国国际问题研究基金会研究员）