从现实主义战略思维出发，美国肯定想构建一个对华包围圈。问题是美国有无这个能力。且不说经济上，在全球化时代，在中国坚持互利共赢开放战略的背景下，任何国家和国家集团都不可能建立起针对中国的经济包围圈，就像冷战初期针对中国的封锁那样；就是在安全层面上，除了美国的盟国，很难说其他国家在同美国一道包围中国。要说有围堵，那也只是东部沿海一线，至多是个弧形，而不是C形或O形。放眼望去，很难说北部的俄罗斯和西部的上海合作组织成员国是包围圈的组成部分，即使南亚、东南亚一些国家近年同美国互动频频，但也不好说就完全是针对中国的。我们要注意把国家之间的正常交往同有针对性的战略举措区别开来。比如蒙古，寻求发展“第三邻国”，这种诉求有其合理性。当然，“第三邻国”想借此达到自己的战略意图又是另一回事。独立自主国家的外交与结盟国家的外交的一个重要区别就是，前者可以完全根据本国的需要来发展对外关系，而后者则需要考虑盟友的立场和态度。

更接近现实存在的包围圈是在政治方面。随着美国推进民主战略的实施，越来越多的中国周边国家加入到美国所认可的“民主国家”行列，并且在政治价值观上与美国一致。如果从这个视角去考察，中国确实被包围了。大概只有朝鲜、越南、缅甸不是“民主共同体”这个国际组织的成员。而且，正是由于政治价值观和意识形态的差异，美国也极易用“民主国家联盟”这面旗帜来强化其与日本、印度、韩国、印尼等盟友和伙伴的关系，并使中国处于看似孤立的境地。不过，随着中国特色社会主义民主政治的推进，特别是和平与发展时代主题的深化以及冷战思维影响力的减弱，这种包围的战略意义会越来越弱。

总的来看，所谓的包围圈是否存在，基本属于一个认知层面的问题。如果论者以传统现实主义思维和冷战思维看问题，那么它就是存在的；如果以和平发展、和谐世界的理念来审视，它就是虚拟的。包围圈将来能否由虚转为实，主要取决于中国自己。只要中国一如既往地坚持同周边国家的经济合作，坚持睦邻、惠邻政策，坚持走和平发展道路，坚持不与不同意识形态国家搞意识形态对抗，包围圈将只是一个概念或图谋。

展望未来，既然中国的周边环境因美国因素的作用变得更为复杂，那么中国的周边外交就应双管齐下。一方面是继续经营周边，发展同周边国家的互利共赢合作。这种合作不仅仅是经济上，也包括安全。维持一个和平稳定的亚洲，符合中国的利益，也是中国周边国家的诉求。另一方面是继续经营中美关系，增进两国战略互信，尽量减少其他国家打中国牌或美国牌、利用中美矛盾获取本国利益的几率。当然，还要搞好周边外交与对美外交、周边维稳与维权、维护自身国家利益与顺应时代潮流之间的统筹兼顾。如果为了抗衡美国的所谓围堵而花血本去扶持、培养“铁哥们”，可能最后是得不偿失，甚至是没有什么实际意义的。如果单纯为了维护领土海洋权益而鲁莽地强硬，最终导致周边形势不稳，那偷着乐的肯定不光是美国。如果只顾经济利益，或者为了所谓的战略屏障而不管该国是否遵守国际法或国际社会通行的准则，那肯定会损害中国的国际形象，也会强化一些国家对中国能否成为负责任大国的疑虑。

应对周边外交的挑战，还需要对自己的优势和劣势有清醒的认识，用好自己的软硬实力。既敢于进取，又善于守拙；既要有大国的威严，又不能被看成是威胁；既坚持自己的利益诉求，又在国际法框架内行事；既坚持双边对话，又巧用多边机制。当然，要达到这么高的要求绝非易事，而顶层设计是必不可少的。

应对挑战首先需要搞好顶层设计

反思过去，是着眼于未来。对中国外交来说，着眼未来主要是如何更好地应对挑战。当然也存在如何抓住、用好机遇问题，但相比之下，应对挑战更受人们关注。

要应对更为复杂的挑战，首先要搞好顶层设计，亦即自上而下、对全局统筹把握的总体规划及实施方案。以往中国外交不是没有顶层设计。中国共产党全国代表大会报告关于国际形势与外交政策的部分，就是对中国外交宗旨、基本原则、方针、政策的系统阐述。《中国的和平发展》白皮书也专门阐述了中国的对外方针政策。当然，中国至今还没有像美国《国家安全战略报告》那样的顶层设计文件。随着中国的崛起和外部环境的复杂化，中国外交的顶层设计需要更加完善。

搞顶层设计，目的就是要明确国家大战略目标，以使国家各行业、各领域、各部门、各地区，亦即各子系统，在规划本位工作时有所遵循，一切以国家利益为上，本位利益服从国家利益。近些年，人们议论较多的一个问题就是，有些子系统在对外事务中时常发出一些看上去与中国大战略目标不相符的声音，而且有时还很强势，甚至被国外以及国内一些公众看成是代表国家的政策主张。这些声音貌似坚定地维护国家利益，摆出强硬姿态，实则是从部门、子系统利益出发，迎合部分公众的极端民族主义情绪，试图绑架国家利益。当然，随着社会进步，公众舆论越来越多元，有不同的声音并非反常，而且从某种程度上讲，还有利于外交实务部门在同相关国家打交道时有更大的博弈空间。然而问题是，主流的声音太弱，从而导致人们的视听被混淆，进而产生思想混乱。加强顶层设计，就是要将国家大战略目标明晰化，并通过各种宣介途径让公众了解、理解，从而提高他们明辨是非的能力，进而让那些与国家利益不相符的言论、声音失去市场。

当然，国家利益是多元、多层面的。人们通常将国家利益分成安全、经济、政治三个方面。但在现实中，三个方面是交叉的。就拿《中国的和平发展》白皮书中所界定的六项国家核心利益来说，其中三项(国家主权、国家安全、领土完整)都属于安全利益范畴。如果用大安全的概念，其他几项也可以纳入进来。国家统一涉及领土完整和主权，如果不实现最终统一，等于是分裂状况固化，也就等于是领土不完整了。国家政治制度和社会大局稳定就是政治安全。经济社会可持续发展的基本保障就是经济安全。但是，上述这些安全问题，无论是狭义安全还是广义安全即大安全，也都是政治问题，都会影响执政党和政府的形象、威信，甚至合法性。这些安全问题也都直接或间接地影响经济发展。

顶层设计在确立国家大战略目标时，需要统筹兼顾各层面的国家利益。实际上，国家大战略目标是个目标体系，其中包括核心目标和次核心目标以及一般目标。按照三大历史任务及其两个前提为分析框架，核心目标就是尽快实现现代化，包括工业、农业、科技和国防现代化；次核心目标包括推进国家统一、维护世界和平、保障国家安全和社会政治稳定。《中国的和平发展》白皮书所列的六项国家核心利益，实际上就对应了这些核心目标和次核心目标。一般目标就是由核心目标和次核心目标所派生的具体目标，以及非国家核心利益所决定的目标，比如维护中国同某个非周边中小国家的传统友好关系、中国文化走出去等。当然，核心目标与次核心目标以及一般目标在一定条件下是可以改变的，有的地位会下降，有的会提升。而且，次核心目标和一般目标如果实现不了，也会影响其上一层次目标的实现。不过，就目前来看，实现现代化仍然是核心目标，除非那些与次核心目标相关的利益遇到了严重威胁，比如出现重大分裂国家的事变，中国遭受入侵或被卷入大规模战争，或者是虽然未被卷入战争但是大规模战争已经破坏了中国的发展环境，国内出现大的社会政治动乱。顶层设计就是要明确目标体系，然后摆正与各层次目标相关的子系统的位置和职责，不能越位，也不能缺位。既要防止某个子系统过去突出自己的重要性而试图升位，也要避免其因为不居核心位置而消极懈怠，无所作为，进而制约整个系统的运转。

在统筹各方面、各层次利益时，特别需要把握好发展利益与安全利益之间的关系。安全是保障，发展是根本。没有安全，发展是空谈，即使有了发展成果，也会因安全不保而被别国掠夺去。但是，没有发展，安全就没有可持续性，因为维护安全要靠实力，而经济实力则是一个国家综合实力的基础。不重发展，只顾安全，实际上是苟且偷安。晚清时期就是这样。邓小平总结中国近现代历史，得出“落后就要挨打”的结论，可谓至理名言。历史上许多国家也是因为没有处理好安全与发展的关系，过度重视安全而牺牲发展，最终是安全与发展都未得到。改革开放后，中国的顶层设计思路实际上就是：在保障基本安全的前提下，以发展为国家大战略的核心目标。实践证明，这个思路和设计是正确的，目前依然适用。

与统筹发展利益和安全利益相对应，就是把握好经济建设与国防建设、改革开放与维护社会政治稳定、和平发展与推进国家统一之间的关系。

现代化建设包括国防建设，所以加强国防建设符合国家大战略的核心目标。同时，国防建设又与三项次核心目标密切相关。加强国防建设既是维护国家安全的需要，也是维护世界和平的需要，而且还有利于促进国家统一。然而，在“四个现代化”中，国防现代化与其他三项现代化毕竟存在着矛盾，存在着优先次序问题。国防现代化的基础是经济，特别是科技。没有雄厚的经济和先进的科技为基础，国防现代化不可能实现。所以，优先发展经济和科技是正确的选择。改革开放初期，邓小平提出军队要忍耐，也正是出于这样的战略选择。现在，中国经济有了长足的发展，适当提升国防建设的地位，加快国防建设的步伐，这是非常必要的。但是，必须清楚的是，现在还没有到国防建设超越经济建设的时候，因为中国的基本安全并未受到威胁，发展还是第一要务，国防投入还需要与经济总量保持一个适当的比例。不仅如此，出于为现代化建设和对外开放营造良好外部环境的需要，国防建设的进程还需要考虑周边国家及有关大国的反应，有所为有所不为，以维护国家基本安全和服务于经济建设为宗旨。

维护社会政治稳定是中国发展的前提，实际上就是安全的一个重要方面，即政治安全。现代化建设需要改革开放。而改革开放又导致维护稳定面临更复杂、更严峻的挑战。改革开放与维护稳定两者之间的矛盾将长期存在，需要很好地统筹。把握两者之间的关系需要明确：第一，改革开放的进度要以不破坏稳定为前提，所以任何改革都应当从实际情况出发，循序渐进；第二，维护稳定应以基本稳定为目标，而不是绝对稳定，寻求绝对稳定就有可能付出过高的成本，甚至将稳定利益置于发展利益之上，并且在改革开放上止步不前，不思进取；第三，应当通过发展和改革来实现动态中的稳定，达到长治久安，那种牺牲发展、损害民生、拒绝改革、害怕开放的维稳方式是不可取的。

实现国家统一是中华民族和中国共产党的一大历史任务。国家统一涉及国家主权和领土完整，还会影响民族凝聚力和执政党的威信，进而影响现代化建设的进程。但是，实现统一要靠国家实力，包括硬实力和软实力。所以，与现代化建设比较起来，实现统一就成了次核心目标。改革开放后，中国确立了“和平统一、一国两制”的战略方针，就是着眼于要集中精力谋和平发展，不让统一问题干扰和平发展。这一战略方针至今仍然适用。就目前情况来看，只要不发生重大“台独”事变，就不存在主权安全和领土安全的威胁，国家统一的基础也未丧失，中国共产党就不会放弃既有战略方针。在国家统一问题上，需要防止在未发生基本安全威胁的情况下，将次核心目标提升为核心目标，从而破坏和平发展的国际环境，迟滞现代化建设进程。当然，也不能对重大“台独”事变放松警惕，更不可在促进统一上无所作为。

顶层设计除了要确立国家大战略目标外，还要明确实现目标的途径和手段，明确各子系统的责任和任务。这又需要各子系统进行顶层设计。对中国外交来说，和平发展道路就有对中国的外交战略进行顶层设计的含义。不过，那只是“小外交”意义上的顶层设计。中国更需要从“大外交”出发的顶层设计。所谓“大外交”就是覆盖所有对外关系的事务，除了“小外交”所包括的内容外，还应包括国防、对外经济等方面的合作以及涉及祖国统一的对外事务。中共十五大以来的全国代表大会报告都分专章分别阐述国防、祖国统一和外交事务，在讲经济工作时都有专段讲对外开放。这些方面的事务都与中国的外部环境有直接的关系。此外，在当今世界，内政与外交已经不能截然分开。中国内政的许多方面，尤其是维护稳定、转变经济增长方式和经济政治体制改革，也都在很大程度上影响着中国同外部世界的关系，影响着中国外交。只有将这些方面的事务统筹兼顾，中国外交才能适应不断变化的形势的需要。

总之，中国外交需要顶层设计，尤其是外部环境变得更为复杂，面临的挑战更为严峻的时候。搞好顶层设计是搞好中国外交的关键。

（作者为中央党校国际战略研究所副所长，文章转自《探索与争鸣》）