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吕蕴谋:欧盟授予乌克兰候选国地位的“理想”与“现实”
发表时间:2022-07-01 17:39 来源:国际网
乌克兰此时超速获得候选国地位,无非是欧盟在内外压力下“心神不宁”的选择,有其多重政治考量。而且候选国地位仅是乌克兰获得的第一个“批准印章”,乌克兰入盟之路道阻且长。

6月23日,欧盟首脑会晤首日,欧洲理事会一致通过决议,授予乌克兰、摩尔多瓦两国欧盟候选国地位。至此,已有7个国家坐上欧盟候选国板凳(另5国为土耳其、北马其顿、黑山、阿尔巴尼亚、塞尔维亚)。对于乌克兰获得欧盟候选国地位,欧洲理事会主席米歇尔表示,这意味着乌克兰通向欧盟之路迈出了关键一步;欧盟轮值主席国法国总统马克龙称,该决议是具有政治意义的“历史性决定”。当然,欧盟中亦不乏反对声音。葡萄牙总理科斯塔表示,不应给乌克兰错误的期望;奥地利担心,此举可能将冲突从欧盟边界引入欧盟境内;荷兰重申,乌克兰需要满足公平和严格的入盟条件。历史上,欧盟从未将候选国地位授予过“交战国”,也从未在短短数月内作出类似决定。欧盟顶着“前所未有”压力授予乌克兰候选国地位,其背后隐藏如下五大“心思”。

一、展现“抗争”俄罗斯决心

俄乌冲突爆发已过百日,一些欧盟成员国政府及民众出现不同程度的“冲突疲劳”,有声音呼吁反思制裁性价比、考虑重建战后欧俄关系。俄方亦捕捉到欧盟心态的微妙变化,在军事策略上转向“持久战”“消耗战”,试图押注欧洲日益增加的制裁乏力和政治分歧。此情况下,欧盟为乌克兰入盟申请高调“提档”,有展现援乌抗俄坚定立场、加码与俄“持久战”心理博弈的考虑。拉脱维亚外长林克维奇表示,若欧盟本次不给予乌候选国地位,俄罗斯一定会对此加以渲染、利用。爱沙尼亚外交政策研究所莱克所长认为,俄乌冲突标志着欧盟以“克制”和“战略模糊”为特征的东部邻国安全方针完全失败,通过授予乌候选国地位、结束模糊态度,欧盟可表明其援乌抗俄的决心。

二、给予乌克兰政治信心

欧美多轮对俄制裁未令俄乌战局出现根本性转机,乌克兰也对西方阵营援助的决心与力度怨言不断。6月17日,法、意、罗马尼亚四国领导人访问基辅时,西欧大国图谋“明斯克3.0”和“慕尼黑2.0”的传言就在中东欧闹得满城风雨。乌克兰智库基辅新欧洲中心学者表示,乌正对欧盟丧失信任;乌负责欧洲事务的副总理斯特凡尼西娜公开表示,欧盟虽不会一当面拒绝乌克兰,但显然喜欢“幕后设障”。因此,通过政治捆绑乌克兰、强化一体化前景,欧盟试图安抚乌不满情绪,打消其对欧盟的顾虑,提振乌克兰士气。美总统拜登近期亦公开为乌克兰背书,称乌很有可能加入欧盟。

三、安抚周边国家人心

欧盟尚未成为一个军事联盟,军事实力短板明显,防务一体化推进困难。因此,软实力是其塑造周边安全、实现地缘政治目标的主要工具之一。以入盟相诱,欧盟可用“欧洲标准”激励周边国家进行内部改革,甚至借此干预周边国家间的矛盾与冲突(例如科索沃与塞尔维亚矛盾、波黑问题等),从而实现稳定周边、输出安全的地缘政治目的。

然而长久以来,欧盟扩大政策一直被批“陷入休眠状态”,是“悬在渴望入盟国家眼前的胡萝卜”,只有诱惑却吃不到嘴里。事实上,距离最后一位正式成员(克罗地亚)加入欧盟已过去近十年,扩大政策的声誉与安全功效大为降低。近期,西巴尔干国家的离心倾向凸显。塞尔维亚声称对加入欧盟已不抱希望,甚至公开鼓动阿尔巴尼亚与北马其顿共同抵制本届欧盟—西巴尔干峰会。北马其顿总理科瓦切夫斯基也批评称,欧盟扩大政策的精神已经被歪曲。因此,本次授予乌克兰、摩尔多瓦候选国地位是欧盟为其扩大政策树立的又一“样板工程”,希望以此提升周边国家的入盟预期及内部改革动力,进一步将其锚定在亲西方地缘政治轨道上,避免“给其他大国以可乘之机”。格鲁吉亚政治研究所高级分析师莱巴尼泽表示,俄乌冲突为欧盟扩大政策增添了一份地缘政治色彩。英媒《金融时报》评论称,此举可刺激欧盟周边国家中的亲欧势力,为其制度改革提供强大动力。

四、凝聚成员国“盟心”

战争久拖不决使欧洲民意生变,欧盟正由冲突初期的团结一致走向了民意对立,成员国立场分歧逐渐拉大。6月中旬,欧洲知名智库欧洲对外关系委员会民调显示,欧洲超三分之一的受访民众期盼回归和平,支持乌克兰作出妥协,而近五分之一的民众则坚持严厉制裁、彻底击败俄罗斯。同时,冲突之下新老欧洲的裂痕也越发明显。法德意等西欧大国较为务实,主张思考如何实现和平,而中东欧国家普遍持反俄立场,并对大国促和劝谈努力持警惕态度。马克龙“不要羞辱俄罗斯”的言论遭到中东欧领导人的轮番攻击。欧媒评论称,俄乌冲突之中,欧盟最大的牺牲品是信任。因此,欧盟通过授予乌克兰候选国地位这一象征意义大于实质意义的举措,既满足了挺乌派的要求,又回避了求和派的痛点,重申严格改革条件和欧盟的接纳能力两个扩大前提以安抚丹麦、荷兰等态度保守国,以对外“大团结”尽力延缓内部“大分化”。

五、藏改革决策机制私心

当前,欧盟共同外交和安全政策实行成员国“全体一致”决策机制,因此经常陷入“小国绑架大国”“个体决定整体”困境。由于成员国基本国情千差万别,利益诉求各不相同,欧盟每一次对外行动决策都是一场复杂艰深的内部博弈。就对俄制裁而言,匈牙利拖延第六轮制裁出台,成功为本国谋得豁免资格。在“全体一致”决策模式下,成员国往往并不就事论事,而选择将不同议题捆绑,通过对关键议题行使否决权迫使别国在其他议题上让步。例如,波兰近期对“全球最低企业税”在欧落地投出否决票,欧媒普遍认为波兰意在逼迫欧盟对波解冻“复苏基金”。

为克服决策困境,提升对外行动效率,欧盟拟将共同外交和安全政策的决策机制由“全体一致”改为“有效多数”。近期,欧委会主席冯德莱恩公开表示,“全体一致”决策模式不可持续;“欧洲未来会议”最终决议也有提升欧盟决策效率的内容。然而,“有效多数”实际上有利于强化大国意志,令小国丧失影响欧盟立场的机制杠杆。因此,改革进程受到了中东欧国家的层层阻碍,部分中东欧成员国领导人还于2022年5月联合签署非正式文件反对欧盟修约。

在此情况下,欧盟存在将“对外扩大”与“内部改革”绑定的私心,有限满足中东欧国家的挺乌要求以换取其对“有效多数”改革的支持。冯德莱恩表示,如果欧盟要扩大,必须讨论决策机制改革问题。法德意等欧盟大国也屡次将“纳乌”同改革挂钩,德国总理朔尔茨声称欧盟必须改革才能接纳乌克兰,前法国驻美大使维蒙也表示“一个由35个成员国(扩大后的成员国数量)组成的欧盟不可能以同样方式继续下去”,制度改革才能让欧盟发挥作用。

乌克兰此时超速获得候选国地位,无非是欧盟在内外压力下“心神不宁”的选择。乌克兰的发展水平与欧盟成员差距不小,入盟前景仍路长且阻。2021年,乌克兰人均GDP约为欧盟的九分之一,甚至不足欧盟最穷成员保加利亚的一半。若加入欧盟,乌克兰会立即“跻身”欧盟“最穷国”位置。美媒《华盛顿邮报》表示,一国真正入盟后,欧盟与该国的优势地位会瞬间互换,对其影响力亦将大打折扣,恐难阻止新成员“民主倒退”。

欧盟也清楚,若真放任乌克兰入盟,势必会给欧盟带来政治、经济及社会等方面的困难。然而,候选国和正式成员之间存在宽广的“安全距离”,欧盟也得以保有足够的选择空间。以最后一位入盟的成员国克罗地亚为例,从成为候选国到正式入盟足足花了9年时间。又如,土耳其1987年申请加入欧盟,1999年获候选资格,2005才开始入盟谈判,其间跨度长达近20年,即使如此,谈判进程还是于2018年陷入事实性冻结状态。

因此,欧盟有权评估候选国改革效果,也就牢牢掌控着乌克兰入盟的节奏。冯德莱恩坦言,如乌克兰未能依承诺推进国内改革,那么入盟进程也很有可能逆转。候选国地位仅仅是乌克兰获得的第一个“批准印章”,后续还有入盟谈判、条约批准等一系列程序。伴随俄乌冲突持续,欧盟经济正陷入“滞涨”风险,其接纳新成员的能力及意愿将不可避免受到影响。马克龙在峰会上坦言,乌克兰加入欧盟的进程会很艰难。

(作者为现代院欧洲研究所研究人员,文章转自“中国现代国际关系研究院”公众号)

责任编辑:王宇
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