2月24日俄罗斯与乌克兰爆发军事冲突。次日，欧盟宣布对俄总统、外交部长及其他政府要员进行制裁。4天后，欧盟宣布制裁第二轮制裁措施，包括禁止与俄罗斯央行的金融交易，对俄罗斯关闭欧盟的全部空域，通过“欧洲和平基金”向乌克兰武装部队提供价值5亿欧元的武器和其他装备。6天后，欧盟宣布第三轮制裁措施，包括将7家俄罗斯银行排除出环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）系统，禁止“今日俄罗斯”和“俄罗斯卫星通讯社”在欧盟开展新闻业务。8天后，欧盟启动“临时保护机制”，向超过200万进入欧盟的乌克兰难民提供为期一年以上的签证、工作许可、医疗保险和教育机会。

上述举措一改往日欧盟给外界留下的决策效率低下、内部龃龉丛生、外交懦弱无能的印象。欧盟委员会主席冯德莱恩3月1日在欧洲议会的演讲中强调“此次危机是欧盟的分水岭”。同样，欧盟外交与安全政策高级代表博雷利3月3日撰文指出，“俄乌战争标志着地缘政治欧洲的诞生……欧盟必须成为一个具有胁迫力量的强权”。就连3月4日在布鲁塞尔访问的美国国务卿布林肯也不得不承认，“欧盟在过去几周内的举措不同寻常，其决策的效率和力度毫不夸张地说是历史性的”。

近期欧盟外交的新发展趋势让不少西方学者惊呼欧盟外交在“一周内完成了过去几十年都没有实现的转型”，欧盟的“外交革命”已经到来。针对这些论断，本文认为俄乌冲突确实引发了欧盟外交一些值得关注的重大变化。根本上说，这些变化在很大程度上是由作为欧盟核心大国德国的外交政策转型引发的。但是关注这些变化的同时，我们也应该认识到决定欧盟外交政策的底层逻辑并没有发生改变。因此，此刻高呼欧盟迎来“外交革命”为时尚早。

欧盟外交“今时不同往日”

客观上讲，过去一周欧盟外交的确出现了一系列意义重大的发展动向。简而言之，经济制裁的范围和力度前所未有；政治团结弥合了成员国在部分敏感问题上长期存在的分歧；欧盟的安全政策呈现了较为明显的进攻性特征。

第一，欧盟经济制裁的武器化与胁迫化程度显著提升。欧盟本质上是27个成员国组成的统一市场。凭借其巨大的经济体量和贸易规模，经济制裁成为欧盟实现外交战略的重要抓手。但经济制裁无疑也会损害欧盟自身的贸易与投资利益。因此，对于重要经贸伙伴或重要国际行为体，欧盟在使用经济制裁工具的问题上往往较为克制。

但是此次面对俄罗斯——联合国安理会常任理事国及欧盟第五大贸易伙伴，欧盟则祭出了史无前例、不计代价式的经济制裁。这些制裁措施不仅罕见地针对俄罗斯国家元首及领导层，更重要的是几乎完全切断了俄罗斯经济与世界发达经济体的联系。而对于如此强度的制裁必然会引发的能源价格飞涨、供应链动荡和通货膨胀等负面冲击，欧盟、成员国乃至经贸团体虽心知肚明却也毫不顾忌。

第二，“城门失火”催生了欧盟历史上罕见的政治团结和动员能力。回顾欧洲一体化的历史，成员国往往在经贸领域合作程度较深，但在社会福利、税收、国防等核心国家能力合作方面止步不前。而难民政策恰恰是后者的集中体现。难民大量涌入不仅会对输入国的劳动力市场和社会福利政策产生影响，客观上也要求输入国政府加大在社会融入等方面的投入，处理不当极易引发社会分化与政治极端主义。2015年欧洲难民危机在欧盟内部造成的政治分裂即为一个突出的例子，由此引发的东西欧对立和极右翼政党崛起的影响持续至今。

但是面对此次二战结束以来欧洲最大的难民潮，波兰和匈牙利一改往日拒绝难民的坚定态度，分别接收了约120万和20万的乌克兰难民。欧盟成员国甚至首次启动了设立20年之久的“欧盟临时保护机制”。该机制包含成员国间的难民分摊计划并要求成员国向难民提供充分的法律保护和福利待遇。由于此前部分成员国一直诟病该机制过于“慷慨”，所以自其2001年设立以来一直没有被启用。对于此次欧盟成员国以全体一致的方式启动该机制，联合国难民事务高级专员格兰迪称赞其为“史无前例的决定”。截至3月8日，据联合国数据，欧盟在过去13天内已经接纳了超过200万乌克兰难民，超过了欧盟在2015年难民危机中全年接纳的难民总量（130万）。

第三，欧盟的安全与防务政策呈现了较为明显的进攻性特征。由于欧盟本质上是一个政治经济联盟，并且绝大部分成员国在安全与防务问题上主要依赖北约，因此安全与防务政策一直是欧洲一体化发展中的短板。仅有的安全与防务合作主要集中在武器共同研发及军事采购市场化改革。此外，欧盟绝大多数海外军事部署主要承担维和及驻在国国家能力建设等防御性任务。

从另一个角度看，欧盟在安全和防务政策上的防御性特征也是由欧盟法律框架的限制决定的。根据《欧盟条约》第41条，欧盟经常性财政被禁止支出在军事或防务领域。因此，向交战国提供军事装备成为欧盟安全与防务政策的禁区。而此次欧盟选择打破这一禁区，首次通过非经常性财政支出——“欧盟和平基金”，向乌克兰提供价值5亿欧元的致命性武器装备，而这笔开支几乎耗尽了该基金2022年的全部预算。欧盟外交与安全政策高级代表博雷利认为这一举措是“历史性的时刻”。

简言之，面对“卧榻前”发生的地缘安全危机，欧盟外交表现出了少有的动员能力和胁迫性。但是如何解释这种转型则需要我们将目光重新下沉到成员国层面，毕竟启动欧盟外交转型的钥匙依然握在成员国手上，特别是欧盟的政治经济重心——德国。

德国外交向“默克尔主义”说不

德国的人口、贸易规模和经济体量均在欧盟成员国中名列首位。2010年爆发的欧债危机以及后续的欧盟经济治理体制改革则进一步强化了德国在欧盟政治和经济中的领导地位。因此，柏林的风吹草动可能会在千里之外的布鲁塞尔引起惊涛骇浪。

面对此次俄乌冲突，德国外交与欧盟外交的联动异常明显。2月23日，德国宣布终止审批与俄罗斯连接的“北溪2号”天然气管道项目并于次日宣布了德国天然气和煤炭战略储备计划，随后欧盟能源部长会议便于2月28日着手准备关于降低欧盟对俄罗斯能源依赖的相关举措。同样，德国政府于2月26日最终同意将主要的俄罗斯银行排除出SWIFT系统，而后欧盟于3月2日宣布关于SWIFT的制裁措施。此外，德国政府于2月26日历史性地宣布向乌克兰提供1000套反坦克武器和500套“毒刺”防空导弹，欧盟立刻在两天后宣布向乌克兰提供军事装备。上述外交联动均说明任何关于欧盟“外交革命”的讨论都无法绕开其背后的德国因素。

但对近期德国外交政策的变化进行具体分析之前，我们应首先回到变化的起点——“默克尔主义”。自2005年首次当选德国总理以来，默克尔三次连任，共执政16年。在她领导下，德国从“欧洲病夫”崛起成为欧洲政治经济的“发动机”。鉴于默克尔对德国政治和外交留下的深刻印记，欧洲学者将其执政风格称作“默克尔主义”。而在外交方面，“默克尔主义”体现为以下三个特点：

第一，偏好稳定，推崇外交与对话。对于经济发展严重依赖对外贸易的德国来说，稳定和开放的国际环境是其立身之本。自然而然，在面对争端和冲突时，默克尔政府不仅倾向于通过对话和外交方式来缓解紧张局势，而且会尽一切可能避免德国卷入任何军事冲突。此外，基于德国在二战中的历史教训，默克尔政府认为军事威慑并非解决政治分歧的可行方案。因此，默克尔政府一直对提高德国军费至国内生产总值2%的北约标准反应冷淡。

第二，理念务实，重视德国的经济利益。对于默克尔政府来说，互利共赢的经贸关系不仅符合德国的经济利益，同时也是推进德国外交政策的重要手段。默克尔政府希望通过深化经贸往来潜移默化地引导贸易伙伴与德国相向而行。与此同时，默克尔政府排斥用意识形态来指导对外关系，主张以客观视角看待不同的发展模式。对于德俄关系，自德国前总理勃兰特的“新东方政策”以降，德国外交都秉持着“孤立俄罗斯的欧洲无法实现持久和平”的原则。正因如此，为平衡2014年克里米亚危机后欧盟对俄罗斯的一系列制裁措施，默克尔政府不顾美国与欧盟成员国激烈反对仍然启动了“北溪2号”天然气管线工程。

第三，反应性决策，较少设置议程。用德国前卫生部长施潘的话说，“默克尔工作起来像一名科学家，她阅读很多材料，对事实进行评估，但是不会有很多事前的构想”。与默克尔形成鲜明对比，法国总统马克龙更像是欧盟外交的思想家。在马克龙的大力推动下，“战略自主”已经成为欧盟外交的高频热词和主要指导战略。相较而言，虽然默克尔在欧债危机和难民危机等重大决策中同样展现了“乾纲独断”式的果决，但是这些决策仍然是危机压迫下不得不做的抉择，远非对欧盟未来的战略构想。

若以“默克尔主义”为参照，近期德国的外交政策确实发生了翻天覆地的变化。2月27日，德国总理朔尔茨在联邦议会上发表了被欧洲媒体称作“德国外交转折点”的讲话。其中，朔尔茨5次提到“德国处在历史的分水岭”并强调“今后的世界将不再和之前一样”。

具体而言，朔尔茨提出了德国政府5项行动计划：（1）打破“不向交战地区输送武器”的外交惯例，向乌克兰提供致命性武器；（2）支持对俄罗斯进行全面、上不封顶的制裁；（3）在北约框架下，德国向东欧多国增加军事部署；（4）设立1000亿欧元的国防特别基金对德国联邦国防军进行现代化改造，并承诺在2024年前将德国军费提升至占国内生产总值2%的北约标准；（5）破除对俄罗斯的能源依赖，建立煤炭与天然气战略储备。

与“默克尔主义”相比，朔尔茨的讲话在两个方面尤其显得格格不入。首先，在战争阴霾重新笼罩欧洲大陆的情况下，朔尔茨政府重新将国防等硬实力视作维护自身与欧洲安全的必须。相较而言，默克尔推崇的外交与对话虽仍被朔尔茨认为是德国外交的“努力方向”，但是他也明确指明德国不会再“幼稚地为了对话而对话”。

朔尔茨政府敢在国防领域做出这一巨大转变的底气来自主流民意的翻转。德国民众过去几十年来一直被认为是消极的和平主义者，但是俄乌军事冲突却惊醒了沉浸在“岁月静好”中的德国普通人。据德国《每日镜报》3月1日的民调，78%的受访民众支持向乌克兰输送武器和支持增加德国军费。实际上，这种民意转变在去年9月的德国大选中已经初露端倪，作为执政联盟的绿党呼吁德国在外交和安全领域更加积极有为。据欧洲媒体披露，朔尔茨最终下定决心对乌克兰提供武器以及制裁俄罗斯银行就是在绿党联合主席哈贝克和贝尔伯克的大力推动下实现的。

其次，朔尔茨政府重新定位经济利益与外交战略之间的关系。如果“默克尔主义”强调外交战略的首要目标在于拓展德国的经济利益，那么朔尔茨政府则相信经济利益在极端条件下必须为外交战略让路。由于德俄之间紧密的经贸联系，默克尔政府在2014年克里米亚危机后反对对俄罗斯进行全面制裁。与之相反，朔尔茨政府此次甘愿承担巨大的经济成本也要与其他欧盟成员国保持一致对俄罗斯进行全面经济制裁。就连一向主张维护德国经济利益的自民党主席、德国财政部长林德纳也认为因制裁俄罗斯而背负的政府债务应被视为“对未来的投资”。

毫无疑问，朔尔茨的讲话相较脱胎于承平时期的“默克尔主义”是一种巨大的背离。但是一个更为关键的问题是这种对“默克尔主义”的背离到底是“暂别”还是“永别”？正如朔尔茨在讲话中指明的，“欧洲是德国行动的框架与指南”。因此，要回答这个问题我们还需要重新回到欧盟这个政治框架中做出判断。

欧盟外交的“变”与“不变”

实际上除了德国以外，欧盟其他成员国也因此次俄乌冲突出现了外交政策的显著转向。例如，自冷战以来一直秉持中立立场的瑞典和芬兰，两国的主流民意已经倾向于加入北约。特别是俄罗斯的邻国芬兰，当地民调显示支持芬兰加入北约的民众历史上首次超过半数（53%），是持反对立场民众数量的接近两倍（28%）。此外，丹麦政府于3月6日宣布将拨付约9.4亿欧元的特别军费加强军备并且在2033年前确保提高军费水平占国内生产总值2%的北约标准。更为重要的是，虽然丹麦于1973加入欧盟，其一直没有参与欧盟的共同安全与防务政策（CSDP）。但是丹麦政府3月6日宣布将于6月1日举行全民公投决定是否加入CSDP。

本质上，无论是德国还是其他成员国的外交政策转变主要体现为防务政策的变化，集中体现为跨大西洋安全合作的升温。显然，这是对东部地缘安全威胁的自然反应。但是强调欧盟外交政策变化的同时，我们还应该清楚认识到决定欧盟外交政策的基础性因素依然相对稳定。

第一，统一的内部市场依然是欧盟外交影响力的源泉，维护国际秩序的开放与稳定依然是欧盟的核心利益。欧盟的前身欧洲共同体成立于二战的断壁残垣之上，成员国寄希望通过共享部分经济主权的方式建立一个贸易与经济共同体，从而一劳永逸地解决欧洲的和平与发展问题。到今天，涵盖27个成员国的统一大市场不仅仅体现了欧盟的本质特征，其衍生的共同贸易政策也成为欧盟施加外交影响力的核心手段。因此，维护开放与稳定的国际秩序乃是欧盟的立身之本，这一核心利益不会因为一场地区军事冲突而发生改变。

第二，欧盟寻求战略自主的动因不仅没有削弱而且反而得到增强。欧盟追求战略自主的目的是通过增强自身实力，来应对中美竞争可能产生的负面影响。客观上，此次俄乌冲突确实拉近了欧盟与北约及美国的安全合作，但是这并没有改变欧盟寻求战略自主的初衷。甚至在一定程度上，此次地缘冲突更加凸显了战略自主对于欧盟的紧迫性；而欧盟在经济制裁和应对难民等领域发挥的主导性作用也展现了欧盟战略自主的巨大潜力。正如欧盟外交与安全政策高级代表博雷利指出的，“欧盟应该停止围绕战略自主形而上的讨论；无论你怎么称呼它，重要的是把我们的安全掌握在自己手上”；同样，马克龙在3月2日对全体国民的电视讲话中也强调“欧盟必须借此机会成为一个更加独立和自主的力量”。

第三，成员国利益的结构性分化仍然存在。虽然欧盟成员国在短期内围绕对俄经济制裁与安置难民这两个方面空前团结，但我们还应意识到由此产生的经济与社会成本却集中在少数成员国。最新的研究显示对俄经济制裁对于波罗的海国家的出口打击最为严重；能源价格波动则主要影响德国、意大利和匈牙利。因此，在制裁成本分摊严重不均衡的情况下，成员国间短暂的政治团结将逐渐被利益对立与冲突所取代。

综上，无论是欧盟在经济制裁上表现的胁迫性，还是成员国间罕见的政治团结，抑或是成员国对防务政策和能源独立的重新关注，都是因突发的地缘安全威胁导致的自然反应。一方面，我们要准备接受欧盟及其成员国的外交观念会更加“现实”；但是另一方面，我们也应清醒地认识到欧盟外交政策的核心驱动力、战略目的、结构性缺陷并没有发生根本性变化。一言以蔽之，现在高呼欧盟的“外交革命”为时尚早。

（作者为雅克·德洛尔研究所客座研究员，文章转自“澎湃新闻”）