文在寅2017年总统大选时承诺，为建设“自主国防”，他当政后要从美国手中收回“战时作战指挥权”（以下简称“作战权”）。为履行诺言，当年5月就任总统后，他积极推进韩美作战权移交，立下在任期内完成计划的目标。然而，好事多磨，阻障重重，人们对文在寅能否实现“恢复主权”的雄心一直捏着一把汗。

12月17日《韩民族日报》报道称，由于“各种苛刻的条件”，韩美作战权移交“难以顺利进行”。关于具体移交时间，前驻韩美军司令罗伯特·艾布拉姆斯在接受媒体采访时表示，“最快要到2028年才能完成”。看来，文在寅恢复韩国军事主权的梦想大概率将要落空。

这一结局其实早有预告。今年11月4日，韩美联合司令部兼驻韩美军司令拉卡梅拉透露“将对有关计划进行调整”，暗示原定作战权移交计划有变。紧接着，12月2日，韩美第53次安全协议会（SCM）没有明确作战权移交具体时间，仅提出“2022年实行未来韩美联合司令部全面作战能力（FOC）评估”和“第54次SCM之前完成韩国核心军事能力和同盟对北韩核导弹综合应对能力的共同评估”。

《韩民族日报》综合多家媒体报道称，韩国希望FOC评估在明年3月即本届政府任期内进行，美国则希望将评估时间安排在明年8月，拖到下届政府任期内。这等于完全否定了文在寅政府在任期内确定作战权移交时间的计划。

作战权移交早已成为“世纪难题”。朝鲜战争结束后，1953年10月，韩美签订《共同防御条约》，美国取得在韩国的驻军权。翌年11月14日，韩美签署《对韩军事与经济援助协议议事录》，将韩美联军作战指挥权交给美国。

韩美作战权移交事关韩国国家独立和主权完整，随着经济迅速发展、综合国力逐步提升，韩国的自主意识和民族精神不断萌发、增长，收回在朝鲜战争时被美国掌握的作战指挥权随之提上日程。

1987年卢泰愚当政时首次提出收回“平时作战指挥权”，金泳三执政后于1994年12月正式完成回收。卢武铉执政后加快“恢复主权”的步伐，2005年9月首次正式向美提出收回“战时作战指挥”。经过艰苦努力，2003年2月韩美达成协议，美国同意在2012年4月17日完成移交。

美国之所以不拒绝作战权移交，不是不想，而是不能。一是韩国综合国力已有长足增长，继续把它当成“三尺童子”，不但难以做到，只能适得其反。二是尊重主权是维系同盟关系的必要条件，在韩国要求“复权”情况下，仍然死死抓住不放，有可能使韩美同盟严重损伤。三是判断即便移交作战权，美国主导地位也不会改变。另外，很重要的一点是，美国预计作战权移交进程绝不会平坦顺利，可以找到许多实现反转的可用机会。

事实证明，美国确实有“先见之明”。作战权移交事关韩国安全、主权特别是美国在半岛军事存在和亚洲战略利益，同时受到半岛形势、韩国能力等多种因素制约，不可避免地出现了重重困难和障碍。这些困难和障碍既来自于韩国，更来自于美国，但二者表现和性质不同，美国的战略考量和利害算计影响更为主要。

韩国方面的问题主要表现在，保守势力执政时期，由于对“北方威胁”的恐惧、对美安全依赖交互作用，导致其对作战权移交态度消极、后退。李明博上台后鉴于南北关系紧张，与美国商定将收回作战权期限由卢武铉政府确定的2012年4月17日，推迟到2015年12月1日。朴槿惠上台后，鉴于朝鲜第三次核试后紧张对立升级，遂与美国商定推迟作战权移交，未明确具体移交时间，只提“到2020年代中期具备条件时进行移交”。李明博、朴槿惠政府对韩国自主防卫能力缺乏自信，试图通过推迟移交拉紧美国。

韩国保守政权的倒退正中美国下怀。加强在朝鲜半岛的军事存在、巩固美国主导下的韩美军事联防体系，是美国东亚战略和半岛政策的核心，作战权移交虽然不会从根本上动摇韩美同盟，但失去指挥权的驻韩美军对美国来说意义必然大打折扣，美国将不再能够随心所欲、通行无阻地进行军事战略运作。同时，美国当“主子”当惯了，一旦“主从关系”发生改变，心理上一下子很难调试。韩国保守政府的“逊让”，让美求之不得。

为了避免对美国亚洲战略带来冲击，美开始采取措施，尽可能拖延时间，延长美国战时作战指挥权的寿命。美一方面表明坚持作战权移交立场，允诺提供“支持和帮助”，一方面周密策划，积极运作，制定和推行既能贯彻自己战略意图、又不会引起韩方反感的“两全之策”。提出和运用“基于条件的作战权移交”这一新概念，正是其“两全之策”的核心。

2014年10月23日，韩美在华盛顿举行第46次安全协议会（SCM），双方就“基于条件的作战权移交”达成协议。根据协议，作战权移交必须满足三个先决条件：一是韩军必须具备主导韩美联合防卫的核心军事能力；二是韩军必须具备应对朝鲜初始核导弹威胁的能力；三是必须具备适合移交作战权的半岛及地区安全环境。三者缺一不可。同时，为验证韩军是否具备行使作战权的能力，要对韩军司令指挥下的未来韩美联合司令部的作战权履行能力进行三阶段评估：一阶段是基本运营能力（IOC）；二阶段是全面作战能力（FOC）；三阶段是完全任务执行能力（FMC）。三个能力兼备才可实行移交。

“三个先决条件”和“三阶段验证”就像给马套上笼头、加上绊锁，为作战权移交构筑了一道奇高的障壁。客观地说，作战权移交确实需要一定条件和验证程序，但美式条件、程序和标准极为严苛，项目包罗万象，规定十分繁杂，要想达标、过关难度很大。由于韩军在韩美联防体系中长期处于从属地位，缺少担当全局的历练，基础条件改善和实际能力提升受到严重限制，不可能在短期内达到美国的“高标准”“严要求”。更何况验证评估大权掌握在美国手中，很难保证不会发生“说你不行，你就不行”的情况。

实际上，“基于条件的作战权移交”不负美国所望，确实有效发挥了钳制、迟滞作战权移交的作用。这一新概念产生于朴槿惠执政时期，一经问世便带来了作战权移交时间一再推迟的结果，特别是朴槿惠政府屈服美国压力，同意在韩国部署“萨德”，将韩国进一步拴在美国亚洲战略的战车上。韩国收回作战权、强化“自主国防”的目标渐行渐远。

“基于条件的作战权移交”对文在寅政府回收作战权计划也产生严重负面影响。文在寅本来打算执政后加快回收作战权进程，计划在5年任期内完成闯关，一举实现“自主国防”的韩国梦。但是，由于难以摆脱美国的严重束缚、羁绊，对朝关系的对话僵持局面无法打破，加上新冠疫情蔓延干扰带来冲击，作战权移交只能无限期推迟，文在寅的梦想随之化为泡影。

未来韩美作战权移交前景会怎样？答案很难乐观。最重要的原因是美国不愿意削弱半岛的战略主导权和军事存在，并且要进一步予以强化。美国一有机会就强调，韩美同盟是“东北亚及印太地区和平稳定的核心轴”，显露出极欲把韩国拉进其“印太战略”体系的图谋。在这种情况下，期望美国交出作战权，甘心承受可能削弱其在半岛战略主导地位的后果，无异于天方夜谭。

除了美国因素，作战权移交前景还要看“政情”、“地情”、“疫情”等“三情”。令人忧虑的是，目前这“三情”都乏善可陈，很不乐观。

所谓“政情”，是指韩国明年大选形势。韩国进步势力和保守势力在作战权移交问题上，政策立场存在明显差别。如果进步势力继续掌权，同文在寅政府保持政策连续性、一惯性的可能性较大。相反，如果政权更迭，保守势力上台，出自政策区别化、特别是强化韩美纽带的需要，作战权移交问题上的立场很可能进一步趋于消极，有可能迎合美国，采取推迟移交的新举措。

所谓“地情”，是指半岛地缘政治情势。半岛局势对韩美作战权移交影响极大，局势缓和、稳定有利于移交，反之则非常不利。因为紧张对立升级会打击韩国自信，同时则会给美国巩固独大地位造成借口。目前，朝美对话僵局难破，南北关系阴晴未卜，这种对作战权移交不利的状况明年能否改变，不确定性很大。形势能否向好发展，主要取决于朝美，关键在于美国。美国如不认识和纠正战略政策错误，半岛局势很难有实质性改善。

所谓“疫情”，是指新冠疫情走势。新冠疫情蔓延已经给半岛安全、外交、军事、经济甚至行为心理等各个方面都带来了诸多重要影响，也必然影响作战权移交进程。作战权移交所必需的能力验证，必须通过实战仿真型联合军演来实现，如果疫情严重蔓延，人员密集参加的野外作业就无法正常进行，这就必然会带来推迟移交的后果。

韩美作战权移交无限期推迟会产生一系列后果。对韩国来说，兹事体大。大韩民国成立至今已经73年，距韩国向美国拱手交出作战指挥权已过去67年，但是，至今仍无力让其回归手中。韩国保持“主权不完整状态”，被朝鲜视为“美国附庸”，在国际上不能完全挺直腰杆，有失作为“发达国家”的尊严和体面，并且不可避免地会对其内政、外交、安全等诸多领域产生重大影响。

对美国来说则是十分利好。借此它可减轻对失去半岛军事战略主导地位的压力和忧虑，继续在霸主位置上名正言顺地行使其管控权、指挥权，策划、推动新的、旨在攫取更多战略利益的阴谋，必然会给半岛及地区带来新的动荡和不安。

（作者为中国国际问题研究基金会研究员、中国亚太学会朝鲜半岛研究会委员）