曾经震惊美国与世界的“9·11恐袭”发生至今已有二十年。在过去二十年中，美国反恐在其国内取得了显著成绩，自“9·11恐袭”之后再未发生任何类似级别的严重恐怖主义事件。这得益于美国及时总结教训，从体制上对包括反恐在内的国家安全体制做了重要升级。

反恐有成效的美国没有见好就收

美国取得二战胜利后，在1947年将战争部改为国防部，并建立国家安全委员会，从而把未来可能的对手从二战期间的轴心国联盟转为包括二战盟友苏联在内的所有其他国家。在遭受“9·11恐袭”之后，美国对新世纪的国家安全战略进行了重大调整，将国防安全上升为国土安全，把威胁来源从外部的国家行为体扩大到非国家行为体；美国重组和扩大了国家安全机构，增设了国家情报总监，扩大了情报投资、改善了情报整合，从而在国内成功地避免了“9·11恐袭”级别的严重恐袭的再度发生。

值得一提的是，美国在几年后挫败了源自巴基斯坦经由伦敦发动的针对纽约肯尼迪机场的重大袭击图谋。

美国还成功重挫了“基地”组织，击毙了“基地”首领本·拉登及其高级助手，在2001年推翻了当时的阿富汗塔利班政权，这些都得到了联合国的支持。由于“基地”组织是分布在世界各地的恐怖组织网络，而且在其阿富汗营地培训来自我国新疆的“东伊运”成员，所以中国采取了“反对一切形式的恐怖主义”的政策，就地区和全球反恐与美国开展了合作。

美国花了十年时间（2001-2011年），实现反恐的重大成果后，没有见好就收，及时撤离，这是其重大败笔。相反，美国再花十年（2011-2021年），力图“标本兼治”，重塑阿富汗，期望将西方的“普世”价值输入阿富汗。就此目标而言，美国基本失败了。美国的反恐战略在让美国本土更加安全的同时，也让美国在国外陷入旷日持久的泥沼，极大地牵制了美国的全球战略，从而逆转了美国的国运。

美国反恐，在国外越反越恐，主要表现它对伊拉克发动所谓“先发制人”军事行动之后果。事实上，伊拉克并未卷入“9·11恐袭”，而且美国在推翻萨达姆政权后迄今没有发现任何伊拉克在战争前研发核生化武器的证据。所以，美国以上述理由用武力推翻主权国家伊拉克政府没有依据。

但是，由于美国动武前联合国安理会曾通过决议，要求伊拉克必须“立即、全面、无条件”交出涉核生化武器与一定射程的短程导弹之清单。如若不然，“将须面对一切后果”。事实上，伊拉克交出的清单并不全面符合安理会此项决议，这就使美国对伊拉克动武极具争议。时任联合国秘书长安南批评美国这一先发制人“不合法”，而非“非法”。中国政府曾及时指出：即使伊方没有完全遵守安理会先前决议，当时的伊拉克也并不对美国构成即时威胁，美国发动军事行动仍需得到安理会专门授权。显然，美国避开了应有程序。

20年后的美国空前难堪

美国发动的针对阿富汗和伊拉克的两场“反恐战争”，时长跨越20年，先后牵涉四位美国总统，其后果对美国和世界产生了深远影响。2003年美国时任国务卿鲍威尔在联合国安理会出示所谓伊拉克用移动车辆发展生化武器的假证据，小布什政府在面临来自包括法国在内的安理会强烈反对情况下依然发动了伊拉克战争。奥巴马总统以“改变”的诺言于2009年入主白宫并于当年获得诺贝尔和平奖。他曾承诺在就任总统后一个月就从伊拉克撤军，却拖到2011年底才采取行动。由于美国撤军后伊拉克局势动荡，美军从2014年重返伊拉克并驻军至今。

期间，所谓的“伊斯兰国”极端组织势力崛起，在伊拉克和叙利亚之间形成了一个新的恐怖组织地带，其在阿富汗的分支机构“伊斯兰国呼罗珊省”（ISK）在上月美军撤离阿富汗首都的最后阶段对美军与平民发动自杀性攻击。美国直至特朗普总统时代才下定决心撤离阿富汗，但拜登总统在今年对撤军的具体落实又置美国于空前难堪的境地。

美国二十年反恐，让无数美国的政治家折戟沉沙。在伊拉克方面，小布什总统错误地发动战争，奥巴马总统则错误地从伊拉克撤军，从而酿成“伊斯兰国”坐大。希拉里、克里、麦凯恩等三位先后参加总统竞选的参议员，都曾在2003年投票支持发动对伊拉克的战争，这也是他们全都痛失“总统梦”的重要原因。

在阿富汗方面，奥巴马总统在2011年实现了击毙本·拉登的战争目标后，立时撤军确有难言之隐，但却拖延到2017年其下台时也未见动静。虽然特朗普总统下定决心撤出阿富汗泥沼，但其政府撇开阿富汗政府而直接与塔利班方面谈判，却严重地损害了阿富汗政府的“合法性”，这使美军撤出期间阿富汗军队兵败如山倒。

美国变了，世界也变了

由于美国反恐未能切入要害，未能正确反思一些国家以及一些意识形态极端人士仇视美国的本质原因，美国非但未能成功实现反恐标本兼治，反而同时在伊拉克、叙利亚和阿富汗等地区造成反恐越反越恐的现象。2011年美军从伊拉克撤军后留下反恐烂摊子；2021年美军从阿富汗撤出时，同样不负责任地留下乱局。

究其原因，美国似乎不懂恐怖主义的成因以及在恐怖主义形成的过程中自己起了什么作用（尽管美国本身还是标榜“反恐”）。因此，美国开出的治理恐怖主义之药方难以击中恐怖主义病灶。譬如，美国长期偏袒以色列并反对联合国曾经批准的巴勒斯坦建国，其后果则是一部分巴勒斯坦力量因建国不成而产生悲情并铤而走险。又譬如，阿富汗有其自身的历史文化，虽然这个国家应该与时俱进走向世俗化、现代化，但这在本质上需要阿富汗人民的自我意识以及在国内形成共识，而非经由外部移植或者强制。

美国二十年反恐，见证了国内外巨变。在国内，美国反恐机制逐渐完善，虽然“小恐”事件不断，但是“大恐”事件没有。但在国际上，美国在伊拉克“反恐”缺乏法理，其国际道义受损。两场反恐战争造成美军死亡七千受伤七万，还产生约8万亿美元的巨额开支。由于美国软硬实力都严重受损，美国的国际地位也相应下降，那种冷战结束时美国“独孤求败”的高冷时光也已一去不复返。

（作者为复旦大学教授，文章转自澎湃新闻）