7月1日，《美国—墨西哥—加拿大协定》（USMCA）正式生效，成为特朗普实现其2016年竞选核心承诺的重要政绩。美国总统特朗普发表声明，宣称自己推动达成了“有史以来规模最大、最公平、最平衡的贸易协定”。特朗普上任以来，多次以“造成美国制造业岗位流失”为由威胁终止1994年1月生效的《北美自由贸易协定》（NAFTA），要求重谈。经过一年多艰苦谈判，美墨加三国于2018年9月就更新北美自贸协定达成一致，新协定定名为《美墨加协定》。美国国会今年1月最终批准新协定，并提交特朗普签署成法。

美国是主要受益方

USMCA满足了“美国优先”的战略导向，提升和强化了美国在国际经贸规则制定中的地位，也通过整合和提升北美地区的整体实力，为美国企业带来更大的商业利益。除在争端解决机制的“日落条款”（部分或全部条文的终止生效日期）等少数非关键内容上考虑加拿大和墨西哥的诉求外，与其前身《北美自由贸易协定》类似，USMCA的基本依据来自美国国内法律、规制和商业惯例。美国通过USMCA重塑与加墨两国的经贸关系，并得以影响两国相关行业领域的国内管理模式和市场秩序。

USMCA中的新议题是加拿大参与协定谈判的动力，但从实际结果看，新议题主要代表了美方诉求，加墨两国承担的义务和发展压力反而增加。美国贸易代表办公室（USTR）认为，USMCA中纳入的高标准议题包括知识产权、数字贸易、金融服务、宏观经济政策和汇率、劳工和环境等。在知识产权章节，要求各方对版权给予充分的国民待遇且版权保护期限至少70年，强调对制药和农业创新者的保护，以严格标准保护数字音乐、电影和书籍作品。USMCA明确知识产权执法适用于数字环境，打击在线盗版、窃取卫星和有线网络信号。USMCA的数字贸易章节禁止针对数字产品的歧视性措施，最大限度减少对数据存储和处理的限制，约束政府不得要求数字供应商公开专有计算机源代码和算法，促使政府公共数据开放访问。USMCA设立了跨境服务贸易承诺的单独附件，涵盖投资组合管理、投资咨询和电子支付等服务，与墨西哥建立了投资者—国家争端的特定程序。USMCA要求避免竞争性货币贬值，解决不公平的货币做法。USMCA增强了成员劳工义务承诺的可执行性，对禁止有害渔业补贴、保护海洋物种做出规定。美国和墨西哥还随之就“环境合作和海关核查协议”进行谈判。

农业是美国优势产业，农产品出口对美国经济、政治和社会民生有重要影响。加拿大大部分国土气候寒冷，已开垦土地资源有限，产业集约化、规模化不足，人力资源欠缺且耕作技术相对落后，农业生产效率远低于美国。在贸易协定的支撑下，美国成为加拿大农产品的重要来源。加拿大也曾尝试通过制度设计为本国农产品生产者保留部分市场，但USMCA仍明确规定，加拿大为美国农产品出口提供新的关税配额，扩大液态奶、奶酪、奶油、脱脂奶粉、黄油、炼乳、酸奶、乳酪、酪粉、天然牛奶、乳清、人造黄油、冰激凌等乳制品的市场准入。加拿大取消自2016年以来实施的旨在限制同类进口产品竞争力、保护本国农业的第六、第七类乳制品原料定价措施，同意扩大自美进口鸡肉、鸡蛋和蛋产品、火鸡和肉鸡孵化蛋等禽蛋产品的关税配额。USMCA生效后，加拿大对美国农产品的依赖将进一步增强。

为体现特朗普政府的“公平贸易”理念，USMCA改变了原有NAFTA中美加两国向墨西哥提供更多非互惠优惠承诺方式的原则，以促使制造业回流美国。协议生效后，美墨之间汽车及其他制造业垂直分工的模式可能逐渐发生变化，水平竞争成为北美地区产业竞争的主要模式。尽管特朗普将“自由贸易”字眼从协议名称中删去，USMCA的结构和内容并未跳出自贸协定的范畴，而随协议成立的USMCA自由贸易委员会也展示了协议的性质。7月1日USMCA生效后，其自由贸易委员会颁布的第一项决定进一步强化了协议机制的可执行性。这项决定主要依据USMCA的规定，在统一监管、程序性规则和规范、秘书处等方面明确了操作性更强的行动。决定的七个附件则细化了上述要求，建立国家审查机制、争端解决小组和加拿大、墨西哥劳工问题快速反应小组，确定行为守则议事规则，等等。这些迅捷行动表明了美国依照USMCA约束加墨两国经贸发展模式的决心和动力，也为履行排挤“非市场经济体”的“毒丸条款”明确了基调。

对美有利未必等于对北美有利

USMCA侧重于对传统制造业和有较多技术含量、较高附加值的产品制造。USMCA修改了原产地规则，规定只有不低于75%的价值增量在北美完成、且40%～45%的产品价值由时薪超过16美元的工人生产的乘用车、轻型卡车和汽车零部件，方可享受USMCA优惠关税。通过强化的认证、验证机制和强有力的执法程序，对化学品、钢铁产品、玻璃和光纤等工业产品进行更严格的原产地规则约束。USMCA免除特定的海关手续费，提高进口许可证和出口许可证的程序透明度，禁止缔约方要求当地分销商进口、限制密码产品进口，或限制二手制成品进口。在信息和通信技术、制药、医疗设备、化妆品和化学物质等制造业领域，USMCA还通过专门的附件规定各方的监管兼容性、最佳监管实践，扩大免税商品的覆盖范围并促进贸易增长。USMCA生效后，汽车制造产业链将因为成本的改变在北美地区重构，墨西哥的劳动力成本优势将大幅降低，以美国市场为目标的汽车生产将更多在美国本土完成，而北美制造并出口全球其他市场的汽车及其零部件可能更贵，导致北美汽车制造业进一步走弱。

新冠疫情暴发后，全球生产活动停滞，人员流动受阻，贸易大幅萎缩，对以外向型经济发展为主要动力的国家冲击尤为明显。USMCA的生效在一定程度上有助于帮助美国扩大外贸，形成较明显的贸易转移效应。但自贸协定通常应具备的贸易创造效应在USMCA中可能相对较小。美国改变的是其在北美市场中切蛋糕和利益分配的方式，而非形成良好的价值创造环境。国际货币基金组织（IMF）在6月的《世界经济展望》报告中预测，加拿大、墨西哥2020年的经济产出将分别同比下降8.4%和10.5%，降幅均超过美国（-8.0%）。USMCA的生效将使加墨两国经济雪上加霜，进入更困难阶段。以数字贸易为例，USMCA有助于大幅改进加墨两国对美国版权所有人知识产权的保护，有助于为美国数字贸易出口创造市场环境。但相比而言，加墨两国本地的数字贸易出口者所能形成的产品数量有限，竞争力不强，难以找到进入美国市场的有效路径，从USMCA获益有限。近期印度、美国等国对于数字贸易的关切更为广泛，将商业软件应用上升到涉及国家安全的层面。如果通过USMCA形成北美地区的数字流动整合，加墨两国与美国的国家利益和商业利益的绑定都将进一步加强，未来难以遵循自身的利益诉求，甚至数字领域相关法律法规的出台都会受到影响。

总之，从USMCA可以看出，美国在谈判过程中以232钢铝关税为谈判施压手段，迫使加拿大和墨西哥两国让渡更多利益，促成所谓“21世纪贸易协定”，在国际经贸的规则制定和商业利益分配中获得了更强主导权。

（作者为商务部研究院美洲与大洋洲研究所副所长、研究员，文章转自世界知识期刊）