4月14日，美国以世界卫生组织“应对冠病疫情存在延误”“以中国为中心”等理由，宣布暂停资助世卫，暗指这个联合国专门机构被“政治化”。5月11日，美国参议院通过决议，支持台湾参加5月18日开始的本年度世界卫生大会。中国反驳借疫情将世卫成员问题政治化的指责。事实上，美国对联合国专门机构政治化问题的不满，由来已久。

2019年，美国以联合国教科文组织反以色列为由，退出该组织。1974年，美国国会禁止向联合国教科文组织支付会费，直到该组织修改一些反以色列的决议。1975年，美国提出可能考虑在1977年退出世界劳工组织，认为该组织被“政治化”。

另一方面，这些组织和其他国家反过来认为，美国在试图政治化国际组织，才会造成多边主义的困境。究竟谁在政治化这些联合国专门机构和国际组织？政治化如何来定义？这些组织中的政治和知识（科学技术）的关系是否必然是对立的？有必要对政治化问题进行深层次的思考，帮助我们拨开云雾探讨本质。

知识与政治的关系

人们对于联合国专门机构从一开始就有两种期待的迷思。第一，作为专门领域的知识权威，被期待应该与政治彻底分离，“知识技术自决论”天然地排斥政治的存在和价值；第二，具有讽刺意义的是，这些被认为应该是非政治的国际组织，反过来被期待发挥超国家组织的监管功能。

先谈第一个迷思。联合国专门机构的权威，除了作为联合国体系一部分的国际法权威之外，最大的权威无疑来自其专业领域的知识、科学、技术权威。政治被默认为是负面因素，会扭曲科学知识因素，导致这些国际组织的无效性。

然而，这种将知识因素过度天使化，将政治因素过度妖魔化的认知，在很大程度上让我们很难对政治化的讨论变得理性。必须看到的是，在这些联合国专门机构中排除政治是不可能的，有时甚至是有害的。知识和政治是两个同样重要的决定性因素。

首先，联合国专门机构看上去处理的问题都是功能性的，与政治无关，但无论是议题设定、问题认定、项目运营、预算安排等，很多方面始终暴露在国内和国际政治环境之下，排除政治本身就是不切实际的幻想。“知识与政治可分论”看上去很有说服力，但无视这些组织从一开始就是政治的产物，也是在政治动态下发展和演进的事实。作为国家间建立的国际组织，如果认为应该在无政治的知识真空中存在的话，那就成了国际性的学术团体，而不是国际组织了。

第二，不能将联合国专门机构内的权力竞争，都看成是政治因素扭曲知识权威，因为这背后很多时候体现了成员国的诉求、理念、利益的不同，需要政治来调节。任何组织，只要是有人、有国家、有成员的地方，都需要使用权力，也必然有权力竞争。出现竞争就以政治化贴标签，实际上是过于简单化。作为近200个主权国家参加的联合国专门机构，会员国家有竞争是很正常的事情。关键是要区分什么样的政治化对国际合作有害，什么样的政治化是必要的。

第三，联合国专门机构有效运转，需要政治的积极介入，而不是政治和知识的绝对分离。联合国专门机构涉及的领域，在实际操作上有不同的解释，也有不同的处理方式和解决建议。如何定义问题，如何采取解决办法，涉及各个成员的利益诉求，也存在各种不同的政治理念和社会文化环境，没有统一的标准答案。作为联合国专门机构，必须面对各种解释、选项和决定，任何的决定都是权衡利弊的结果。选择和确定优先顺序本身，就是不可避免的政治过程。技术和技术专家不可能自动选择和决定。

没有政治的介入，可以说什么共识都达不成。如果把这也称为政治化，这种“正面的政治化”是必要的。因此，问题的关键在于如何处理好知识和政治的平衡关系，相互补充和相互支持，而不是两分法将两者对立起来。

超国家组织的期待迷思

第二个迷思是期待包括世卫在内的联合国专门机构，作为超国家组织（supranational organization），扮演国际卫生警察的角色。正因为有这样的期待迷思，所以我们看到对于世卫无效性的批评，以及要求重新设计改革的呼声。

第一，在一个没有高于主权的国际体系中，任何的国际合作都取决于国家愿意做出妥协。联合国专门机构要促成国际卫生领域的合作，首先必须尊重各国自主，否则将一事无成。联合国专门机构对于成员国国内的政治制度、意识形态、经济体系、社会文化、宗教价值取向等，没有判定的权力；相反，在这些问题上需要有高度敏感性，否则很容易造成与成员国之间的工作关系受损，影响之后的合作。

从这次疫情来看，世卫自始至终没有对任何特定国家的内部问题，做出过具体的公开评论，无论是对中国、美国还是任何其他国家。这并不是说各国在抗疫中不存在缺陷，建设性的意见必须得到反映，但需要适当的渠道和时机，单纯的批评对于解决问题毫无益处，相反还会减少成员国的热情和世卫的权威，结果是双输。

试想，针对目前美国是世界上感染人数最多、死亡病例最多的国家，世卫对其抗疫的国内体制和治理批评的话，会造成什么样的结果？国内治理问题的短板，首先需要各国自身在疫情相对稳定的时候检讨和反省。世卫可以提供建设性建议和国际交流的平台。在疫情期间，世卫对于成员国内治理的公开批评，从结果上来说不利于国际合作。

第二，世卫的作用在于为世界公共卫生提供协调领导力，为各国国内采取政策提供具有参照作用的指导，为成员国之间建立共识努力。但是，世卫不能要求国家采取这种或那种政策，即使世界卫生大会通过的决议，也只有在成员国接受后才会生效。这么一来，世卫和国际组织上述非强制性权威的特点，使得它们被认为是“没有牙齿的无用组织”。

然而，我们必须清楚认识到，在主权国家体系的前提下，联合国专门机构不会变成超国家组织，所以也永远不会让人们满意。换句话说，这些组织改革的议题将始终存在。此次疫情中，有的成员国认为要对世卫的应对是否尽力尽责进行调查。首先，作为缴纳会费的成员国，当然有权利提出疑问，而且质疑也需要得到回应。不过，世卫本质上是一个官僚机构，对于它是否履行了职责的认定，必须由各个成员国参加的决策机制来认定，即世界卫生大会，而不是某个或某些成员国来认定。

承认包括世卫在内的联合国专门机构不完美，并不等于无效，甚至要放弃。在认识到国家间合作存在困难的大前提下，我们需要反过来思考，如果没有这些联合国专门机构，国际合作将变得更加困难。以此次疫情为例，发挥权威信息对全球疫情提供了具有风向标意义的指导。

世卫无疑在全球公共卫生治理方面扮演重要角色。它拥有194个成员，《世界卫生组织宪章》开宗明义写到，其宗旨为“使全世界人民获得可能的最高水平的健康”。这就意味着世卫的工作重点，首先是要向那些卫生健康脆弱地区倾斜，例如非洲。

2015年9月25日，193个国家通过了《联合国2030年可持续发展议程》，设定了可持续发展目标（Sustainable Development Goals）；其中，卫生健康就是重要组成部分。此次疫情中，世卫对于世界上最脆弱国家和地区的抗疫工作持续关注和投入。如果没有世卫，很难想象谁可以起到同样的作用。此外，世卫在同联合国其他机构、联合国系统内部的协调响应机制，以及同包括比尔·盖茨财团在内的国际非政府组织的合作，都起到了重要作用。

政治和知识从来都是伴随联合国专门机构成长的两个轮子，积极正面的政治化能够凝聚共识，也是将知识转化为有效政策的强有力保证，要反对的是负面政治化。

4月20日，世卫总干事谭德塞说，政治化可能助长疫情蔓延，我们需要全球团结，这建立在国内合作和国家之间合作。笔者认为，他所说的政治化应该是负面政治化，把那些具有高度政治争议的问题，带到世界卫生组织议程讨论之中，会扭曲国际组织的工作重点。

（作者为日本国立新潟大学副教授，文章转自联合早报）