难民问题“卷土重来”

2015年以来，在遭到难民危机的严重冲击后，欧盟在内部采取了加强边境管控、提高难民接收门槛、加快难民甄别和遣返程序等措施，在外部通过与土耳其达成救助协议将难民问题“外包”、对非洲等地加大投入寻求难民问题“就地解决”等政策，暂时控制住了难民“闯关入欧”的势头，也为有序安置已入境难民争取到了喘息的机会。根据欧方统计，首次申请进入欧洲的难民人数在欧盟采取了一系列管控措施后的2017年大幅回落至62万人，仅相当于2015年峰值的约一半，2018年继续回落到不足55万人，已经与难民危机前的2014年数据基本持平。但2019年申请入欧难民数量超过61万人，出现了2015年以来的首次反弹，主要原因是来自委内瑞拉的难民申请者剧增（近五万人）。叙利亚、阿富汗和委内瑞拉成为2019年欧洲新增难民申请的主要来源地，三国合计占总数的28%。

给欧洲解决难民问题带来最大阻碍的还是其近邻土耳其，土在叙利亚问题上的外交操作使得难民问题在疫情暴发之前一度成为欧洲面临的“最大地缘政治危机”。自2016年欧盟与土耳其达成“难民救助协议”后，双方一直在履行协议内容等问题上龃龉不断，尽管协议仍能维持但其脆弱性显著。2019年，土耳其在北约中欧洲盟国的反对下公开介入叙利亚战局，在与俄罗斯“斗法”失利后又试图拉北约介入战事，但遭拒绝。在这样的背景下，土耳其在迁怒于欧盟的同时，为了摆脱外交上的不利局面，开始在难民问题上做文章。土总统埃尔多安于2020年2月29日突然下令“开放”土耳其与希腊边界，任由滞留土境内的300多万叙利亚难民涌向欧洲。面对这一突然变故，欧盟方面猝不及防，希腊紧急出动军警拦截也无济于事，仅3月1日上午就有近八万名难民冲破边境隔离墙进入欧盟境内。事后土耳其方面给出的理由是，“鉴于北约和欧盟未履行对土军事和经济援助承诺，2016年3月土欧达成的应对叙利亚移民危机的联合计划失效”。对于土耳其的突然发难，欧盟方面应对仓促且缺乏强硬手段，除坚持认为双方协议“依然有效”、为希腊和保加利亚等与土接壤国家“加油打气”外，主要寄希望于通过外交手段让土方管控边境并重回协议。在欧洲疫情暴发之前，欧委会主席冯德莱恩还专门邀请埃尔多安访欧并讨论难民问题，但双方除表达了要进一步“细化并落实此前协议的意愿”之外，并未达成实质性共识。就在欧洲内外都期待着欧土能在难民问题上达成妥协、避免再次爆发危机的时候，新冠疫情于3月中旬在欧洲暴发，双方协商进程被打断，欧洲难民问题进入了疫情阴影笼罩下的非常时期。

疫情与难民问题出现叠加风险

目前欧洲面临的紧迫问题是疫情可能与难民问题产生叠加效应，导致疫情的发展更加难以预测和控制，给欧洲政治、经济、社会和外交造成更大冲击。

首先，进入欧盟但仍滞留在难民营中的大量难民成为疫情冲击中的脆弱群体。在疫情暴发前，欧洲各国尤其是希腊和意大利境内仍有大量难民滞留，难民营中生活和卫生条件堪忧。由于欧盟内部难民安置效率低下，在2015-2019年四年间仅有25000名难民被各国接收，到2019年底仍有超过90万名难民处于申请资格认定程序中，其中绝大多数难民被迫滞留在难民营里，一些难民营的原有设计已经远远不能满足当前需求。以希腊莱斯博斯岛上的莫里亚难民营为例，最初设计仅容纳3000人的设施目前需要供20000多人使用，根本无法满足世界卫生组织提出的基本条件。整个莱斯博斯岛的医疗资源也严重缺乏，一旦发生疫情当地将完全无法应对，更无法指望难民能得到基本的医疗救助。在该岛于3月发现首例确诊病例后，当地就无力再对难民进行病毒检测。欧洲一些民间机构和医学专家据此发出警告，认为“由于在难民营环境中不可能采取社会隔离和检疫措施，一旦发生疫情将出现不受控制的扩散并导致公共卫生灾难”。世卫组织也对欧洲难民营的状况予以极大关注，强烈建议欧盟对难民营中的疫情风险进行充分评估，消除法律、行政和资金限制以确保难民获得必需的卫生服务和信息，同时要避免对难民的污名化和出于控制疫情目的进行强制遣返的行为。

其次，欧盟在境内外难民安置方面本就资金投入不足，在经济受到疫情沉重打击、各国全力抗疫导致难民问题受关注度下降的背景下，提供给难民的资源将持续萎缩。根据与土耳其达成的协议，欧盟将提供60亿欧元财政援助用于向难民提供保险、教育、就业和医疗保健，同时在境内也提供相应的资金投入。但在初期设施完成后，欧盟的后续资金投入面临捉襟见肘的窘境，而且在欧盟未来七年预算的讨论中也没有为延续与土耳其的救助协议预留资金。这也成为土耳其方面放难民闯关以刺激欧盟加大投入的重要原因。更糟糕的是，疫情对欧盟经济的冲击将使得各国在财政投入上更加谨慎，解决难民问题的后续资金很难得到保障。根据欧委会预测，2020年欧盟经济或将萎缩7.5%，用于防疫和疫后恢复的财政支出将大大加重一些国家的财政负担，尤其是意大利、西班牙和希腊这些深受难民问题困扰的国家原本就债台高筑、增长乏力，在疫情冲击下避免债务危机爆发和保障国内民生将成为政策优先。因此即便它们能够得到来自欧盟的政策和资金支持渡过经济恢复难关，用于难民安置的资金投入尤其是必要公共卫生投入能否得到保障仍是未知数，相关国家能否坚持人道主义、能否在本国经济社会需要和妥善解决难民问题中保持政策平衡尚有待检验。

欧洲的炽烈疫情并没有阻挡住难民以各种方式和途径闯入欧洲的脚步，试图入欧的难民数量仍在急剧增长，除土耳其境内随时准备“闯关”的300多万人外，2020年前三个月通过其他路径进入西班牙和马耳他的难民数量同比增长了四倍多。在难民压境的情况下，欧盟试图显示其寻求难民问题整体解决方案的决心。就在疫情期间，欧洲法院做出了对波兰、匈牙利等国不接受欧盟难民安置方案进行惩罚的判决，但受当前规则限制，欧盟又拿不出强制手段让这些国家听命于斯。受疫情影响，土耳其和希腊边境仍保持相对稳定状态。一旦疫情有所缓解，欧盟将不得不认真应对土方“完善协议、加大投入”的诉求，否则，在内部没有共同立场又缺乏财政资源和民意基础的情况下，难民问题将内外联动、影响全局，成为疫情在欧洲引发的最大次生危机之一。

（作者为中国国际问题研究院研究员、欧洲研究所所长，文章转自世界知识期刊）