2019年，以朝美河内会谈失败为起点，朝韩关系一路下滑，持续僵冷。扭转局面，推动朝韩关系重返缓和改善轨道，成为文在寅政府（下称“文政府”）2020年外交领域的施政重点。1月7日，文在寅总统在新年致辞中提出新的一年，“将把扩大韩朝合作关系空间作为工作重点”。

韩对今年半岛形势的基本判断是“并不乐观”，但“还没到悲观的程度”。“不乐观”是指朝美立场对立，对话陷入僵持；“不悲观”则是说朝美都还愿意继续对话。依据这一判断，文政府确立了面对实际，抓住重点，努力发展南北合作、促进朝美对话的方针，围绕这一方针果断调整对朝政策。

此次政策调整既是根据形势发展的需要，也是汲取去年对朝政策的的教训。2019年朝韩关系从上一年的“蜜月”转为僵冷，由诸多原因造成，重要因素之一就是政策僵化，背离形势发展。2020年新年伊始，文政府在南北关系上的第一件事就是着手调整政策，进行新的部署。新的调整和部署目前已初显端倪，主要集中在以下两个方面：

一是将政策重点由聚焦美朝对话，转向通过合作改善对朝关系。去年，在朝美对话渠道业已建立的情况下，韩理应适应形势及时调整政策重点，但韩因循惯势，仍然把着力点放在“促进美朝对话”上，管了不该管、也无力管好的事情，结果弄了个“出力不讨好”的结局。朝强烈排斥韩置喙、插手朝美对话，一再公开抨击、斥责韩硬要“坐到驾驶席上”的行为。不久前，针对韩方抢先转达特朗普对金正恩生日祝贺一事，朝又极尽讥笑嘲弄之能事，让韩在国内外颜面扫地，对文政府又是一个教训和刺激。

客观地说，韩国不可能不关注朝美对话，但是，韩毕竟地位特殊、微妙，不招朝鲜待见，特别是实力又有限，难以充当“主力杠杆”。另一方面，韩也有自己的资源和优势，朝希望南北缓和关系和开展经济交流合作，期望利用韩国因素改善安全和经济处境，这正是韩对朝政策的用武之地。文在寅政府此次将政策重点转移到改善对朝关系上，基本思路具有合理性。

二是由过度强调对美协调，转变为适度强化政策主动性。美国挥舞“同盟”和“协调一致”的大棒，要求韩国在对朝政策上完全服从美国，使韩严重丧失政策自主性，是其无所作为、深陷被动境地的主要原因。文政府不满这种被朝斥为“美国附庸”的处境，但又无力根本挣脱，此次政策调整显露出某种试图摆脱的迹象。

韩国外交部长康京和1月14日在美出席韩美日外长会议时强调，韩国基本立场是“朝美对话与韩朝对话互相补充并形成良性循环”，她还指出，“在特定时点，有可能朝美对话在先，也有可能韩朝对话在先”。可以看出，韩已认识到朝美、韩朝对话是平列关系而不是从属关系，并且暗示韩不会等待朝美对话恢复，将主动下“先手棋”，率先推进韩朝对话，实行以韩朝对话推动朝美对话。

文政府把打开对朝关系的突破口选定为开展经济合作。韩统一部长官金炼铁最近讲话强调，“与其坐等朝美关系改善，不如为改善南北关系采取可行措施”。据报道，金炼铁所说的“可行措施”包括局部恢复金刚山观光，即考虑开放散客赴金刚山旅游探亲，以及着手进行南北铁路、公路连接项目的事前调查等。韩国此举显然是瞄准朝鲜突破经济制裁的迫切需求，有较强的针对性。

从政策制定者的立场看，上述政策调整，目标适当，措施具备，似乎具有合理性和可行性，但是，由于对朝方的接受度及内外部条件考虑欠缺，人们对政策的可靠性和有效性提出质疑。

朝方目前尚未明确表态，但从朝去年以来的政策脉络看，积极呼应韩方政策调整的可能性不大。朝今年外交主攻方向仍是美国，不容许韩国插手，不论韩以“斡旋者”还是“促进者”身份出现，朝均一概排斥。朝对韩的要求是秉持“一个民族”理念，摆脱对美“依附”；不搞韩美联合军演，不增强针对朝的武力；突破美国限制，全面解除对朝制裁。反观韩国，其中哪一项能够做到？韩国已一再表明，其“可行措施”，将限制在联合国涉朝决议框架之内。对韩国来说这是必须的，否则就意味着选择“外交自杀”；但既然“不能越雷驰半步”，其“可行措施”的施展空间就只能十分有限。对朝有些吸引力的开城工业园区项目，韩国知道不可行，所以只字未提。允许散客赴金刚山旅游探亲及南北铁路公路连接调查等项目，固然有可取一面，但对朝打破制裁、发展经济显然是杯水车薪，恐怕很难引起朝多大兴趣。

文政府的对朝政策调整虽步幅很小，但也会引起国内保守势力的强烈反对。保守势力一直坚持韩国对朝政策核心是通过韩美合作迫使朝鲜弃核的立场，认为文政府盲目相信朝的“无核化诚意”并为朝辩解，成为朝的“第一代言人”；攻击文政府在无核化问题上放弃责任、消极作为，把韩推向安保危境。在保守势力看来，文政府在朝拥核状态下发展南北合作，等于给朝拥核提供资助，并带来分裂韩美同盟危险。在保守势力的猛攻下，文政府对朝政策调整很难顺利进行。

更为不利的是美国的反对和钳制。在美国眼里，韩国的对朝政策必须服从美的“主导”体制，同时，美怀疑和不满文政府带有“激进”色彩的对朝政策，只要不合己意，必会拿出强化“同盟合作”“协调行动”的武器进行“规制”。美方对韩此次政策调整口头上表示“理解”，但怀疑和反对的既定立场丝毫未变。康京和外长关于韩朝关系可以先行一步的讲话话音未落，美国国务院即宣称要“加强韩美协调”。美驻韩大使哈里斯16日再次强调“应加强美韩协商”，并主张“通过美韩工作组处理”对朝制裁事务，牵制韩国的意图毫无掩饰。就在韩方表示将考虑采取开放金刚山散客旅游探亲等“可行措施”之后，美国财政部马上宣布对朝鲜一家公司和员工驻北京寓所进行“追加制裁”，矛头所向极为明显。

在美国的反对和强力牵制下，文政府推进对朝政策调整步履维艰。如果不突破美国设置的钳制网，韩所拟采取的所谓“可行措施”都将是“螺丝壳里做道场”，不可能产生预期效果。但是，客观现实地看，韩国并不具有与美分庭抗礼的决心和能力，这就大体上决定了文政府对朝政策调整的结局。

（作者为中国国际问题研究基金会研究员、中国亚太学会朝鲜半岛研究会委员）