近日，欧盟主要机构的领导人选终于尘埃落定。最引人注目的是德国国防部长乌尔苏拉·冯德莱恩被欧洲理事会提名为新一届欧盟委员会主席。7月16日，冯德莱恩获得欧洲议会383票支持，以微弱优势（仅比绝对多数高9票）当选新一届欧盟委员会主席。此前，意大利籍议员戴维·萨索利担任欧洲议会议长；比利时首相夏尔·米歇尔担任欧洲理事会主席；国际货币基金组织（IMF）总裁克里斯蒂娜·拉加德和西班牙外交大臣何塞普·博雷利·丰特列斯分别被提名为欧洲央行行长和欧盟外交与安全政策高级代表，两人提名获通过是大概率事件。欧盟新一届领导人名单基本确定。

四重博弈决定欧盟机构领导人选

欧盟新一届领导班子是四重博弈的结果，包括欧盟机构之间、成员国之间、成员国与欧盟机构之间、欧洲议会党团之间的博弈与妥协。最值得关注的是欧盟委员会主席人选的博弈与妥协。欧盟领导人的斗争终结了“主要候选人”（Spitzenkandidat）程序，即欧洲理事会应将欧洲议会最大党团的候选人推选为欧盟委员会主席的程序。“主要候选人”程序名存实亡的背后是欧盟“民主赤字”的加剧。

其一，欧盟领导人选是欧盟机构间博弈的结果，特别是欧洲议会与欧洲理事会之间的博弈。欧盟委员会主席首先由欧洲理事会以特定多数方式提名，并经欧洲议会绝对多数表决后才能当选。一方面，欧洲议会更加积极地对政府间和超国家行为体进行政治监督和政治纠偏，但却缺乏平衡这些机构的制度性权力，所以欧洲议会希望通过“主要候选人”程序有效控制欧盟委员会主席的产生。另一方面，欧洲理事会则不仅期望能决定欧盟委员会主席的人选，还希望能决定由哪个党团领导欧洲议会。欧盟委员会主席人选成为欧洲议会与欧洲理事会博弈的对象。

其二，欧盟领导人选是各成员国妥协的结果，因为欧盟成员国领导人需要就欧盟机构领导人选达成一致。首先，德国总理默克尔与法国总统马克龙的意见不一致，默克尔支持欧洲人民党党团主席韦伯担任欧盟委员会主席，但马克龙反对欧洲议会三大党团推举的主要候选人。并且，由于德国执政联盟对冯德莱恩的提名意见不一致，默克尔要照顾国内执政盟友意见而投出了弃权票。其次，中东欧国家与西欧国家的意见相左，波兰和匈牙利都认为韦伯对本国是一个威胁，因为其一直对波兰和匈牙利持负面评价。最后，马克龙推荐冯德莱恩，认为这最能体现法德两国的深厚关系。中东欧国家也认为冯德莱恩是一个不错的选择，因此冯德莱恩成为了欧盟成员国妥协之后的欧盟委员会主席人选，这也是1967年后首次出现由德国人担任欧委会主席的情况。

其三，欧盟机构领导人选是欧盟成员国与欧盟机构斗争的结果。从欧洲一体化的角度，欧盟成员国不愿意让渡过多权限给欧盟机构。之前一段时间，借助“主要候选人”原则，欧盟委员会与欧洲议会的关系进一步拉近。但是这加剧了欧盟成员国对可能失去对欧盟机构控制的担忧，反而招致了部分成员国的怀疑与反对。冯德莱恩的提名打破了欧洲议会和欧洲理事会之间的机构间平衡，权力天平继续向欧盟成员国倾斜。很明显，政府间性质的欧洲理事会的作用获得提升，其在一致同意规则的约束下，继续成为欧洲经济和社会治理领域中的政治重心，也是各成员国谈判博弈的主要平台。

其四，欧盟机构领导人选是欧洲议会党团之间竞争的结果。欧洲议会三大党团——欧洲人民党党团、欧洲社民党党团、欧洲自由民主联盟党团并未就共同候选人达成共识。因为社民党党团和绿党党团对冯德莱恩的提名不满，她不得不转而依靠疑欧政党党团的支持，最终获得383张赞成票惊险过关。至此，欧洲议会三大党团都占据了欧盟主要领导人位置，冯德莱恩隶属欧洲议会最大党团欧洲人民党党团，新任欧洲议会议长萨索利隶属欧洲议会第二大党团社民党党团，新任欧洲理事会主席米歇尔属于欧洲议会第三大党团欧洲自由民主联盟。值得关注的是当前已经成为欧洲议会第四大党团的绿党党团，其虽然没有获得核心位置，但也收获欧洲议会两个副议长职位。

欧盟面临内部挑战

新一届欧盟领导人选表明，目前欧盟成员国要达成多数票已经变得异常艰难，更不用说一致同意了。相反，各国政府正越来越肆无忌惮地为自己的利益而斗争。所以说，欧盟内部的协调已经更为重要，不仅是欧盟各机构之间的协调，更重要的是成员国之间的协调。目前欧盟内部缺乏协调的状况使其难以提供充足的合法性和有效性，进而使欧盟陷入了低效、低合法性的循环。

最为明显的一个挑战是差异性一体化趋势的增强，不仅体现为成员国对欧盟规则接受程度的差异性，还表现在成员国合作意愿和能力的差异性上。在其他领域没有进一步一体化的情况下，一个领域更深的一体化可能会带来更高程度的差异性。目前，经济、社会领域的一体化有倒退的趋势，因为欧盟无法发挥避免市场失灵的规制性角色，这反过来会影响到其他领域的合作与一体化进程。比如说，以德国为首的欧元区国家强调“自己解决”欧债危机带来的影响，但在难民危机后德国却强调欧盟各国“共同承担”难民摊派计划。也就是说，欧债危机是成员国自身的问题，而难民危机却成了欧洲共同的问题，这加深了成员国之间的龃龉，特别是维谢格拉德集团与“核心欧洲”的分歧加深。欧盟主要机构的候选人主要来自西欧，东欧的声音被忽略，这可能在未来构成欧洲一体化进程的隐患。总体来看，“核心欧洲”与“边缘欧洲”的鸿沟在加大，欧洲差异性一体化趋势正在增强。欧洲一体化的“团结一致”深受威胁。

与此相关的是，欧洲政党体系正在发生根本性变化。一方面，如德国选择党、意大利五星运动党、法国“国民联盟”党（前“国民阵线”党）等疑欧政党进入了欧盟及其成员国政治舞台，凭借欧洲议会选举和成员国大选，其支持率大幅提高。中东欧国家的民粹主义政党也迅速发展。在欧洲议会选举中，民族与自由党团、自由与直接民主党团的席位有所增加，传统上支离破碎的疑欧政党有抱团趋势。另一方面，持中间立场以及支持欧盟的党团仍是欧洲议会的主流，只不过中右翼的欧洲人民党党团和中左翼的社会党党团的主导优势被侵蚀，己无法组建多数大联盟，首次失去联合多数地位。欧洲议会主流党团将需要新的盟友来实现多数，这将提升较小党团的影响力。

在民族国家回归、差异性一体化和欧洲议会多元化的背景下，欧盟委员会的提议与决策更容易受到欧洲理事会和欧洲议会的限制。随着差异性一体化趋势的增强、疑欧力量的发展和欧洲议会政党多元化的深化，成员国之间的紧张关系日益加剧，欧盟委员会在赢得成员国支持方面的困境日趋严峻。新一届欧盟委员会将置身于更为复杂和困难的政治环境，也将深受欧盟机构间权限博弈的影响。考虑到欧洲议会在欧盟立法方面拥有的影响力，未经“主要候选人”机制产生新一届欧盟委员会必须在欧洲议会中寻求新的政治基础。但欧洲议会党团的分散化将影响到欧洲议会的立法投票，所以各方共识将更难达成，欧盟决策将更为艰难，谈判过程也将更加复杂。

欧盟机构新一届领导人的政策重点

欧洲议会将在9月对博雷利以及欧盟委员会委员进行听证和问询；冯德莱恩将于11月1日正式接替容克，至此，新一届欧盟委员会团队才正式进入角色。欧委会主席冯德莱恩、欧盟外交与安全政策高级代表博雷利的任期为五年；欧洲央行行长拉加德的任期为八年；欧洲议会议长萨索利的任期为两年半，随后交由欧洲人民党党团挑选新人选；欧洲理事会主席米歇尔任期为两年半，可连任。

根据冯德莱恩在欧洲议会的发言，她承诺要在气候变化领域作出新的举措，如“雄心勃勃的排放目标、碳边境税、气候银行”等；“重新修改竞争政策规则，促进工业政策的现代化，提高人工智能的资金支持力度”；定期举办关于欧洲未来和性别平等的会议；承诺赋予欧洲议员启动立法的权利等。就冯德莱恩的个人履历和政策偏好而言，她将会推动欧盟的安全合作及欧洲军队建设，呼吁欧盟的联邦化，而不是松散的联盟，采取更多措施保护欧盟免受外部影响，保证欧盟的国际行为体角色，使其在国际舞台上发挥更大的影响力。冯德莱恩的承诺和政策偏好与容克保持了较大程度的一致性。

拉加德将其在IMF的经验带到了欧洲央行，将在新的岗位上发挥重要作用。面对美元霸权地位，欧盟将会再次加强欧元的国际地位。拉加德的当选可能会释放一种信号，即欧元不仅是一种货币，也是一种“权力工具”。此前，马克龙主张设立欧元区财政部长职位，建立统一公共预算制度，以保证欧元区经济增长和有效应对未来经济危机的冲击。拉加德的当选会有助于马克龙建议的落地实施。但这不仅要视德国的支持而定，也要考虑到冯德莱恩对欧元区财长职位的态度：其必然致力于凸显欧盟委员会的作用，如容克就曾建议由欧盟委员会副主席担任欧元区财长。

欧委会28个委员的组成也将成为各国博弈的重点，因为每个成员国都可提名一位委员，疑欧主义政府的委员将可能会进入欧盟“内阁”，这可能将影响到欧盟委员会优先事项的确定、内部协调与运作、行政效率的提高等。欧盟“外交部长”博雷利的核心任务是将欧盟机构与成员国外交部门联合起来，恢复两者之间的信任，激发成员国的信心，支持欧盟共同外交政策。欧盟不一定需要新的外交政策或全球战略，但必然需要新的机制来实施欧盟政策议程，获得更多“外交”权限，继而拥有在外交议题的领导者身份。目前来看，美欧贸易争端是优先解决事项，因为特朗普追求的“美国优先”战略造成美国与欧洲三大国及欧盟机构之间的疏离感日益增强。美欧经贸往来、安全合作、观念规范三大纽带关系均面临再调整的可能。如果美欧领导人的期望南辕北辙，不仅不利于欧洲解决所面临的危机和困难，还会给国际社会带来混乱。目前来看，美国与欧洲之间的隔阂与疏离难以轻易解决，波动性、反复性和不确定性将会持续存在。

作为唯一一位曾在欧盟担任高级职务的新领导人，欧洲议会议长萨索利将继续强化欧洲议会的地位，并优先考虑青年失业、移民、气候变化、数字革命、世界格局的重新平衡等议题。欧洲理事会主席米歇尔的作用主要是程序性的，议程设置能力有限，但其仍将在法治和人权等议题领域发挥作用。

在欧洲一体化遭遇多重困境的背景下，新一届领导人的核心议题都是协调内部融合。目前整个欧洲范围内经济危机、社会危机、政治危机已经揉杂在了一起，欧盟难以彻底改革其治理体系，又缺乏一个有效治理手段和方法，欧盟正面临“不可治理性”的困境。无疑，欧盟内部治理困境会侵蚀其在国际社会的角色。欧盟的制度构架、一体化逻辑和其提出的具体政策在危机下备受质疑与挑战。内部的差异性一体化，外部的大国博弈，都需要欧盟新一届领导人的智慧。但最重要的是，欧盟新一届领导人的承诺与愿景需要成员国政府和民众的支持才有望成为现实，但其能否获得这种支持仍有待观察。

（作者为中国社科院欧洲研究所助理研究员，文章转自世界知识期刊）