7月23日，美国国会参议院批准马克·埃斯珀担任美国国防部长。在前防长马蒂斯去职后长达八个月后，新防长的提名与任命才尘埃落定。在这煎熬的八个月中，五角大楼的领导岗几经变动，先后出现三名代理防长。今年1月，时任国防部副部长帕特里克·沙纳汉出任代理防长。5月，白宫宣布特朗普将提名沙纳汉出任防长。6月，特朗普宣布沙纳汉不再寻求担任防长，由埃斯珀接替沙纳汉担任代理防长。7月15日，特朗普正式提名埃斯珀出任国防部长。在参院听证期间，埃斯珀一度恢复陆军部长职务，代理防长一职暂由海军部长理查德·斯潘塞担任，直至参院确认对埃斯珀的国防部长任命。五角大楼在短短一年时间里如此频繁换将，颇合特朗普任命官员的多变风格，实际上却反映出他与官僚体制之间的裂痕还在不断加深。

特朗普“小圈子”政治少了制约者

国防部作为美国联邦政府中专门负责管理武装力量、保障国家安全的部门，在美国的外交决策过程一直起着非常重要的作用，是对外政策的重要依托。美国一直认为它所面对的是一个充满各种潜在危险、武装冲突和纠纷不断的世界，而军事力量是保障国家安全和维护国家利益最重要也是最后的手段。按照法律，国防部长在美国军事事务方面是总统的首席助手。换言之，国防部长必须对总统保持高度忠诚，坚决贯彻总统的意志，同时还要统领整个五角大楼的运营，每年为其争取巨额军费并制定、部署军事行动，当然还要向总统建言献策。

其实，长期以来，美国国防部长就是一个相当不稳定的职务。有关学者统计，在历届国防部长中，每三个人就有一个不是被解雇就是主动辞职，个中原因无非是在重大问题上失去了总统或国会的支持，最终成为华盛顿政治的牺牲品。不仅如此，国防部长还承担着繁重的外交任务，2010年奥巴马时期的国防部长罗伯特·盖茨曾在67天内走访了25个国家，执行巩固军事盟友、显示美国军力和遏制敌国的“使命”。可见，美国国防部长作为总统外交决策班子的核心人物，必须与总统保持亲密关系。

众所周知，每任美国总统执政之初都对外交政策经验不足。但随着执政步入正轨，总统往往会跳过正式流程，单独召开非正式会议，甚至召集少数人进行决策。“小圈子”政治一直是白宫面对复杂优先事务的主要决策方式。也就是说，为能对外交事务迅速进行回应，总统往往绕过正式程序，与忠诚官员单独商讨，对华盛顿传统政策极其反感、喜欢凭直觉做事的特朗普就更热衷于此种“非正式程序”。一方面，这种决策模式要求总统与身边官员相互信任，另一方面也使总统俨然成为“君主”。如果总统乐于纳谏，官员的建言将被采纳；如果总统固执强悍，官员只能沦为执行者。

2018年12月，马蒂斯突然宣布辞去国防部长职务，并在辞职信中指明与特朗普在对外政策上存在分歧。马蒂斯在信中写道：“因为你（特朗普）有权拥有一位与你意见更加一致的国防部长，我认为我应该辞职。”事实上，马蒂斯反对特朗普从叙利亚撤军的决定，不支持他彻底甩掉美国在阿富汗的责任的政策倾向，也不赞同特朗普的孤立主义政策，认为美国需要维持强有力的联盟并显示对盟友的尊重。既然无法劝动强势的总统，选择提早离职自然成为唯一选择。在特朗普政府内，马蒂斯一直被认为是相对冷静、理性的人物。他常对特朗普信口胡言使得同盟关系受损感到忧心忡忡，其离职使得特朗普的“小圈子”政治中少了一名“制约者”。

对总统直言还是顺从是个问题

马蒂斯去职后，特朗普亟需一名完全支持他而不是有意制约他的国防部长执掌五角大楼，最重要的是能有力贯彻他的决策。他一度看上了曾在波音公司供职多年的沙纳汉。2018年12月26日，特朗普在向媒体解释自己为何选择沙纳汉为代理防长时，称赞他在波音“干得很出色”，也是个“好买家”，因为特朗普不想看到拨给国防部的资金被浪费。相比马蒂斯，沙纳汉与特朗普及副总统彭斯的个人关系更亲密，明确支持特朗普对美国的防务系统开支问题提出批评。2019年2月沙纳汉专程视察美国与墨西哥接壤地区，此举被美国媒体解读为支持特朗普“建墙”决策的鲜明姿态。在伊朗问题上，沙纳汉一直遵循总统的意志，为总统决定积极背书。6月，特朗普下令向中东增派1000名美军。沙纳汉将之解释为出于“防御目的，以应对在中东的空中、海上和地面威胁”。一个紧随总统又知道如何省钱的国防部长自然得到特朗普的青睐。

然而令特朗普没想到的是，美国国内尤其是官僚阶层对沙纳汉的能力表现出深深的怀疑。按照美国政治文化，国防部长通常应是有从政经验或政策制定背景的人，而沙纳汉在出任国防部副部长之前根本没有在政府部门任职的经历。因此，特朗普的提名被视为“打破传统”，一些国会议员担心五角大楼将在沙纳汉领导下向军工产业过度倾斜。在参议院2017年召开的确认沙纳汉副防长提名的听证会上，时任参院军事委员会主席约翰·麦凯恩提到有大笔防务支出流向包括波音在内的五家企业，并对“波音前高管”即将出任副防长表达“深切担忧”。最终，在沙纳汉被转正前接受的FBI背景调查中，他涉及非常严重的家庭暴力。一向与总统作对的美国媒体将这件事曝出并无限放大，导致这位总统心仪的代理部长不得不在国内的压力下自动放弃转正的机会。特朗普的小圈子中又少了一名“心腹”。

7月，埃斯珀被任命为第27任防长，他的履历极为丰富，出身军旅，参加过第一次海湾战争，担任过保守智库传统基金会的办公室主任，熟悉政策建议。此后进入国会，任众议院军事委员会政策主任以及前国防部长、联邦参议员哈格尔的政策顾问和立法主任。小布什时期，埃斯珀出任助理国防部长帮办，此后又在雷神公司担任负责政府公关的副总裁。军政商学各界，埃斯珀走了个遍，得到了国会和建制派的支持，他们希望埃斯珀可以对特朗普建言，最好能制约总统的莽撞决定。但这位建制派看好的国防部长面临的首要任务是确立在“小圈子”决策中与总统的关系，走直言的“马蒂斯路线”还是顺服的“沙纳汉路线”关乎将来国防部是否会在决策过程中被边缘化。虽然埃斯珀与白宫很多官员交好，但要在建制派与非建制派之间起到平衡作用，谈何容易。

在埃斯珀的任命听证会上，有民主党议员问道：“在盟友问题上，你的立场与马蒂斯还是特朗普更接近？”“如果被要求支持违背自身价值观的政策，你会不会选择辞职？”埃斯珀的回答充满了建制派的逻辑，强调在同盟关系问题上，美国既要表明同盟的重要性，又必须维护总统关于盟国分担应有军费份额的主张。

新任国防部长需要面对的挑战相当大：美国退出伊朗核问题全面协议触发美伊关系紧张；朝鲜重新启动疑似导弹发射活动；委内瑞拉局势动荡；美国退出《中导条约》后的中远程导弹部署；等等。最重大的挑战在于，如何协调国防部和特朗普之间在诸多军事问题上的立场分歧。

美国国防部的官僚文化常被认为是“寻求精准的目标、详细的规划、适时的决断以及各军种的相互配合”，这显然与当下特朗普的决策风格大相径庭。埃斯珀将和众多部门首长一样小心翼翼地走钢丝，他的国防部长之路将是坎坷的。

（作者为中国社科院美国研究所副研究员，文章转自世界知识期刊）