稀土属于不可再生资源，总共包括17种金属元素，通常可分为轻稀土和重稀土两类，重稀土更具价值。稀土元素拥有优良的光电磁等物理特性，微量的稀土元素加入其他材料后，往往可以大幅提高产品的质量和性能，被誉为“现代工业的维生素”“工业黄金”“新材料之母”。稀土元素在冶金、石化、光学、激光、储氢、显示面板、磁性材料等现代工业领域均有广泛应用。随着科技革命和产业变革的不断进步，稀土元素的应用范围正在进一步拓展，战略价值更加凸显。中国是世界第一大稀土生产国，很多发达国家则是稀土需求大国。

5月20日，中国领导人在江西考察、调研了当地稀土产业发展情况。随后，在中美贸易战升级的大背景下，国内外媒体和经济界纷纷猜测中国会不会把限制稀土出口作为反制美国的一张牌来打。5月28日，国家发展与改革委员会有关负责人应询表态称，贸易战没有赢家，“如果有谁想利用我们出口稀土所制造的产品，反用于遏制打压中国的发展，那么我想赣南原中央苏区人民、中国人民都会不高兴的。”

稀土与美国

稀土开采在美国曾有辉煌的历史。上个世纪60至80年代，美国是世界稀土产业的龙头老大，稀土储量足，拥有完整稀土供应链。加利福尼亚州的芒廷山口矿（又名芒廷帕斯矿）生产的稀土材料曾是全球稀土主要来源。然而，上世纪80年代末起，美稀土产业走向没落：1988年美本土最后一个稀土矿停止开采，而美最重要的稀土冶炼厂麦格昆磁被中资背景的企业收购。当时，该收购案遭到很多美国人反对，时任美国钢铁工人联合会主席里奥·杰拉德给时任总统小布什专门写信，希望他就美国外资投资委员会的审批权和该收购案展开调查。然而这并没有阻止该收购案，麦格昆磁最终关闭。2015年美国唯一的稀土开采及生产商莫利矿业公司申请破产保护，美国自此便没有了重稀土材料和轻稀土材料的分离厂。

稀土对美国国防安全尤其重要，例如，美“爱国者”导弹的制导系统中使用了钐钴磁体和钕铁硼磁体，用于电子束聚焦，才能精确拦截来袭导弹；M1坦克、F-22隐形战斗机等一大批先进武器的关键设备都有赖于稀土。美国国防部内部评估报告多次把稀土供应链认定为“国家安全高风险要素”之一。美国审计署注重维护国民、领土、军事、经济、文化、科技和信息等领域的安全，其工作目标之一是“促进联邦政府全面高效履行职责并实施问责，改进政府治理，维护国家安全。”自1990年起，该署针对有关领域存在的国家安全风险每两年发布一份高风险清单，高度赞同国防部对稀土重要性的认定。

与美本土稀土产业没落同时发生的，是中国稀土产业的崛起，以及美国稀土供应链随之形成的对中国的高度依赖。美方一些专家将此归因于中国的“低劳动力成本和相对宽松的环保标准”。2009年以后，美国开始对中国加强稀土市场统一管理、限制稀土出口措施予以高度警觉。2010年9月起，中国限制稀土出口日本，当时美方很多政治精英认为，这是中国“为了应对钓鱼岛领土纠纷而进行的反制”，“中国可能试图以控制稀土作为手段去获取政治和经济目标”。

美国稀土供应链及其相关政策绩效究竟如何，这必须让美国审计署加强绩效评估。美国审计署经过广泛调研，采取科学分析方法，严格按照审计准则要求，并采纳了国防部、商务部和内政部等诸多部门的技术性建议，完成了对国防供应链中稀土材料的绩效审计。2010年4月、2016年2月，该署先后发布《国防供应链中的稀土原材料》《稀土材料：建立一套有助于国防部应对供应链中的国家安全风险的综合方法》两份报告（以下简称“审计报告1”“审计报告2”）。

如何解读两份稀土审计报告

“审计报告1”是美国审计署根据《2010财年国防授权法》第843条规定，受国会委托提交的一份关于国防部稀土原材料供应链的报告。在该报告中，美国审计署表达了以下观点。

首先，目前美国使用的稀土材料主要来自中国。由于全球稀土矿床分布不均，中国稀土资源储量占据优势（约占世界36%）。大多数稀土材料加工集中在中国，中国依旧统领稀土资源市场。中国的市场优势将增加美进口稀土材料的成本。

其次，美工业界预测，重建美国内稀土供应链需耗时15年，且受制于一系列因素，比如：资金需求庞大，但投资者对投资美稀土产业信心不足；美现有企业缺乏稀土加工技术与能力；稀土开采、加工与生产必然产生环境问题，而美国的环保标准过于严格；缺乏与中国竞争的新技术，新技术即便研发出来投入应用也需要时间；获取专利技术存在门槛，有些并不掌握在美国公司手中；替代材料存在不确定性。

第三，美国国防工业将继续依赖大量稀土材料，短期内无法对中国的供应形成替代。虽然国防部所属军事部门已采取行动，但美对中国稀土资源的高度依赖和美工业界缺少知识产权生产钕铁硼磁体令人担忧。

时隔六年发表的“审计报告2”对美国的稀土形势做了进一步的评估，认为美国防产业在稀土供应链的诸多环节仍受中国产品支配，这种情形对美国国防安全构成风险。“审计报告2”主要针对两方面的问题进行阐述：一是国防部认定哪些稀土元素对国家安全至关重要；二是国防部认为该如何确认、减缓与稀土有关的风险，包括潜在的供应链中断所产生的后果。然而，美审计署调查发现，在2011-2015年的五年间，美国防部分别有三个部门就不同稀土元素对美国的重要性得出了不同的结论：2011、2013和2015年，国防部物流及战略物资局认为钪、钇、镧、镨、钕、钐、铕、铽、镝、铒和铥这11种稀土元素对美国家安全至关重要；2012年国防部采购、技术和物流办公室则认为钇、镨、钕、铕、钆、镝和铒等7种稀土元素至关重要；2014年国防部制造业和工业基础政策办公室认定钇、铽、镝、钬、铒、铥、镱、镥这8种稀土元素至关重要。也就是说，直至2016年，美国防部在确认哪些稀土元素对美国家安全至关重要这个问题上仍未形成统一识别标准。美审计署还认为，美国防部目前识别和减缓稀土风险的机制“支离破碎”，导致应对的优先性得不到保证。对此，美审计署给出整改建议：国防部必须制定统一的标准，确认哪些稀土元素对国家安全至关重要，在此基础上，制定一套综合方法，确保建立安全的供应体系。

总体而言，在这两份稀土审计报告中，美审计署认为国防部维护稀土供应链安全的绩效不能令人满意，“没有充分认识到他们的重大责任，更别提忠实履行职责了。”而两份稀土报告没有道出的问题是，美国的稀土困境不是单靠国防部就能解决的。

中国手中的“稀土牌”

在过去几十年中，美国审计署报告以它的独立性、客观性、真实性、充分性和公开性而广受好评。美国审计署对自己的两份稀土审计报告也充满信心，正如“审计报告1”所言，“审计署对全球稀土材料供求的预测建立在行业报告和数据的基础上……因此现有数据足以保证本文的可靠性。”

这两份稀土审计报告对中国对世界稀土供应的重要性亦有评估：第一，中国是稀土大国，稀土储量占世界总储量的30%左右，控制着世界90%以上的市场供应。在稀土供应链中，中国享有一定“主导权”。第二，目前美国稀土供应链对中国的确存在依赖关系，特别是高科技军工产业对中国稀土有大量需求（这或许正是特朗普政府未对美自中国进口的稀土加征关税的主要原因）。第三，在过去十年中，美国一直努力重建本土稀土供应链，但是由于资金投入、环保、知识产权以及自身加工能力等诸多原因，进展十分有限。美要想在短期内建成国内稀土供应链，难度极大。

根据美国钍与稀土元素咨询公司分析，截至今年，美国虽然有400个稀土创业公司，但真正具有生产能力的不足五家，能够量产的只有两家，其中一家还有中资背景。据报道，特朗普就任总统后，对美国不能实现稀土等战略资源自给感到吃惊和愤怒。两份美国稀土审计报告显示，美国对中国在特定情况下使用稀土这张“牌”是有不小的担忧的。那么，以切实维护自身尊严和利益为出发点，中国该怎样用好稀土这张“牌”呢？第一，出于反制考虑，中国可以利用稀土向美国亮剑示威，表明我国不屈不挠的态度和必胜的决心。第二，中国针对美国稀土审计报告提出的美国国防所必需的特种稀土元素（如镧、铈、铕和钆等）且暂时找不到可替代源的情形，可精心筹划，在某个特定时间内对稀土出口实施特别管制，实现“精准打击”。第三，为避免2014年中国实施稀土出口管制遭到美日等国在世界贸易组织（WTO）框架内起诉中国、中国最终败诉的情形，中国应做好国际司法斗争准备。第四，中国需继续强化对稀土资源的统一管理，提高整体市场支配力；稀土出口实行差别化对待，对储量丰富开采成本较低的产品保持相应的出口，多出口价值含量更高的成品稀土产品。对于较珍贵的重稀土则减少开采、缩减出口，扩大进口，以达到保护资源的目的。最后，保持稀土技术创新和升级力度，维护中国在稀土专利技术方面的绝对优势地位，保持在国际市场中的价格优势，削弱美国的稀土价格竞争力，对美国稀土投资者投资回报产生负面影响，延缓美国重建稀土供应链进程或者让它为此付出更大代价。

稀土是中国手中的一张“好牌”，该打的时候必须打，对此我们要有信心。同时我们也要清醒地认识到，稀土未必是“王炸”，意图利用它对美国实现“一剑封喉”并不现实。美国已做了几年稀土储备。2017年12月20日，特朗普签署一项行政令，要求增加关键矿物原料在美国本土的产量，这其中就包括了稀土等23种关键矿物。今年5月21日的《华尔街日报》报道，中国以外全球最大的稀土生产商、澳大利亚莱纳斯公司宣布，将与美国领先的稀土产品加工商蓝线公司合作，在得克萨斯州建稀土分离工厂，该厂将成为中国以外仅有的分离中重稀土的大型制造商，试图“填补美国供应链的关键空白”。

正如《人民日报》近期系列评论所说的，“中美两国产业链高度融合，互补性强，正所谓合则两利、斗则俱伤，贸易战没有赢家。”随着全球经济一体化和贸易自由化的加深，按照比较优势原则积极参与国际分工与合作是各国的共同取向。大国竞争从来都是综合实力和国家意志的长期较量，而特朗普“极限施压式”的贸易制裁，通过技术限制打压遏制中国发展，“只能是妄想！”

（作者为南京审计大学法学院博士、副教授。本文为“中国审计史资料收集、整理与研究”课题阶段性成果。文章转自《世界知识》2019年第12期）