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曹世功:国际对朝制裁受挫的主要原因
发表时间:2017-12-20 16:33 来源:国际网
国际对朝制裁的宗旨是通过强制压力手段,迫使朝回归对话解决问题的正确轨道,促使其选择弃核道路。这是维护国际核不扩散体系,维护半岛及东北亚和平稳定的应有之义。国际制裁对凝聚国际社会力量,迟滞朝核导计划,促使其响应对话和政治外交解决发挥了一定作用。但总体衡量,朝的核导计划快速推进,对朝国际制裁没有实现既定目标。造成国际制裁受挫的原因是综合性的,核心问题是:美国自私的战略意图造成制裁国之间的战略博弈和互疑,牵制了无核化阵线的协调合作。

一、发人深思的问题

自2006年10月朝鲜第一次核试至今,国际社会为阻止朝的核计划,展开了旷日持久的艰巨“制裁战”。联合国安理会针对朝连续6次核试和连番弹道导弹试射,先后出台了第1718号、1874号、2094号、2270号、2321号、2356号、2371号、2375号决议,实行逐步升级的制裁,一些制裁的强度被称为联合国70年历史之最。在联合国主导的制裁之外,以美国为首、包括日韩在内的一些国家,还对朝实施了各种“单边制裁”,尽管受到非议,但不能否认它在国际对朝制裁中是一个现实的存在。

应当说,国际对朝制裁并非一无所成。在联合国主导下,集结包括中、美、俄、日等世界主要国家在内的大多数联合国会员国,组成了半岛无核化阵线,宣示了国际社会捍卫核不扩散规则、实现半岛无核化的立场,并进行了坚持不懈的努力;从实际效果看,对于遏阻朝鲜核导计划也发挥了一定作用。虽然无法精确估量国际制裁效果,但可以肯定,如果没有国际制裁,朝鲜的核导计划很可能比现在要提早几年完成。认为国际制裁“彻底失败”、一无是处的观点并不客观。

从另一个视角来看,国际制裁没有达到预期目标。国际制裁未能挫败朝鲜核武装的决心,无力阻挡朝核导开发的步伐,也未能把朝拉回对话解决的轨道,朝以极大的蔑视,迎着制裁一路狂奔。10余年来,朝连续六次地下核爆试验,连番不断的弹道导弹试射,仅今年试射导弹即达20余次。今年11月29日,成功发射“火星-15”洲际导弹之后,朝鲜宣告“核武力大业完成”。以实际结果衡量,得出国际制裁遭到严重挫折的结论并不为过。

为何占据“防扩散”道义制高点而又拥有巨大综合资源优势的国际社会,在一个小国面前竟显得如此无力和无奈?对朝国际制裁严重受挫的症结何在?对此,国际社会议论纷纭,莫衷一是。目前,朝鲜核武装进入“收官”的关键节点,半岛无核化面临何去何从的严峻考验,对朝“国际制裁战”尚未完结,正确总结既往经验教训,找出行之有效的方略和路径,对于“化险为夷”至关重要。

二、导致制裁受挫的最主要原因

不少学者在探讨制裁受挫原因时,偏重于朝鲜自身的因素,难免失之偏颇。笔者认为,朝鲜核导计划违反国际规则,只追求一己的绝对安全,威胁地区安全乃至世界和平,不具有道义的正当性,遭到国际社会一致反对,陷入严重的国际孤立。尽管朝鲜有誓死拥核的决心,超强的政治动员力,封闭式经济的耐压力,政策调整的修复力,以及丰富的反制裁经验等等,它可以对国际制裁形成有力的抵抗,但绝不具有战胜国际制裁的道义力量和实际威力。

国际社会的制裁与朝鲜的反制裁是一场尖锐的斗争。一个十分浅显的道理是:只有国际制裁的能量,压倒朝鲜反制裁的能量,制裁才能够奏效。由于种种原因,原本处于优势地位的国际制裁的能量被严重销蚀,以至于无法压倒朝的反制裁能量,这才是导致制裁挫败的根本原因。

其中销蚀国际制裁力量的最主要因素是美国战略私心削弱国际合作。

无核化阵线的团结合作是决定对朝制裁乃至半岛无核化成败的关键,其中中美协调合作又是重中之重。然而,中美合作与战略博弈同时并存,战略博弈和战略互疑成为双方合作的绊脚石和销蚀剂。

对朝制裁与美国的东北亚战略紧密相连,根据战略利益的需要规划制裁行动是其基本方针。在推动朝鲜弃核、捍卫美国安全的同时,它也时刻不忘利用制裁扰乱、削弱中国,怀有把“祸水”引向中国的险恶用心。美很长一段时间根据“朝核对美尚不构成重大威胁”的判断,对推动半岛无核化态度消极,毁约耍横,造成一再错过解决问题机会。当朝鲜核导计划迅速进展、对美威胁升级时,它又试图推卸、转嫁责任。美枉顾朝核问题本质是美朝矛盾、美国负有“解铃”责任这一基本事实,大力宣扬“中国责任论”。中国洞察此举用意是试图把中国推到第一线,借以制造对立和仇恨,实现变“朝美矛盾”为“中朝矛盾”的目的,理所当然地予以坚决拒绝和反对。

中美战略利益的博弈贯穿于半岛推进半岛无核化的过程。突出的一例就是,朝鲜成功发射“火星-15”洲际导弹后,美国公开要求中国把对朝制裁升至“断油”的最高级别。显然,在中美战略互疑的大背景下,美的这一要求是否怀有促使朝翻脸,把中朝由友好推向敌对的企图,中方不能不加以警惕。中国不会按照美国鼓点跳舞。美方制造的中美抵牾和对立,破坏双方政治互信,造成战略互疑和内耗,严重损伤中美合作,不可避免地削弱对朝制裁能量,并为朝提供了可乘之机。

公正的国际舆论及国内学界认为,中国在半岛无核化问题上负责、担当,尽心尽力,做出了应有贡献。朝鲜善于心理揣摩,断定中国出于维护基本民生需要和人道主义考虑不会施以重手,更加有恃无恐,增强了对抗底气。而且它对中国的良苦用心并不领情。

三、牵绊制裁的深层次争议和对立

(一)关于制裁的作用与目的。

对国际制裁的必要性各方建立起了共识。这是一个常识性问题。朝鲜核导计划破坏国际核不扩散体系,威胁半岛和地区和平稳定,必须予以惩戒;同时,朝鲜核武装决心坚定,并已取得长足进展,要把它拉回来,不借助制裁的压力和阻力,是不可想象的。制裁并非万能,没有制裁则万万不能。

进而言之,在规劝毫无效果、动武又不可行的情况下,制裁几乎是唯一可行的举措。特别是,在美国动武念头上升,到达危险临界点的形势下,如果能通过一定强度的制裁促使朝鲜猛醒,重返对话解决的轨道,那就可以转危为安,为和平解决打开突破口,从这个意义上来说,适当运用制裁手段甚至可能发挥“止战维稳”的作用。中国积极参与联合国制裁行动,并逐步居中发挥规划、引导作用,主因就在于认识到了国际制裁对解决朝核问题的作用。

进入到实际制裁过程,围绕制裁目的对立突出出来。美国口头上承认制裁是为了促朝回归对话解决框架,但其实际行动的强烈威胁性、出尔反尔的失信行为,让人们不得不怀疑它居心不良。奥巴马政府实行“战略忍耐”政策,其实质是促使和等待朝鲜“崩溃”。特朗普政府推行“制裁施压加对话”的两手政策,做出了“四不”承诺,但迟迟没有实际行动;它没有提出一个谋求根本解决问题、对朝有强烈吸引力的方案,反而热衷于制造杀气腾腾的“逼宫”险局,并借机实现在韩部署“萨德”系统,这些举动强化了人们对美国的怀疑和戒心。

中俄从东北亚和平稳定大局和本国战略利益考虑,高度关注美国对朝政策的指向,对其制裁朝鲜的目的性从未放松警觉。实际上,中俄同美国之间围绕制裁朝鲜目的争论的核心就是:美国究竟真的属意朝鲜半岛的长治久安,还是“明修栈道,暗度陈仓”,贯彻自己的战略图谋。这一对立具有根本性,也具有极大地撕裂力,它是削弱对朝国际制裁体系团结合作和销蚀制裁力量的主要杀手。

(二)关于制裁的主体与渠道。

联合国是制裁主体,制裁应当在联合国主导下有序进行。但现实情况是,美日韩等国在联合国制裁之外另辟战场,进行单边制裁,尽管遭到中国等各国的反对,但单边制裁存在的客观现实和未来趋势难以改变。问题在于,双方各执一端,互不相让,陷入无休止的争论,不可能不阻滞对朝制裁。

客观地看,单边制裁合理性与危险性同时并存。一方面,联合国制裁决议的磋商达成一致十分艰难,所达成的决议存在着制裁涵盖、力度,与期待效果不洽的缺陷,为单边制裁的出现开了路;另一方面,单边制裁也存在滥用和失控的危险,如:过度制裁、运用“长臂管辖”借机打击第三国等严重问题,反过来必然破坏国际对朝制裁。因此,如果不能从机制上解决问题,围绕单边制裁的对立特别是单边制裁的负面作用就难以消除,对国际对朝制裁的杀伤也难以避免。

(三)关于制裁的强度与边界。

国际制裁需要一定的强度,这也是个常识性问题。只有制裁达到一定强度,让被制裁方付出应有代价,切实感到“痛”,才有可能被迫迷途知返。朝鲜铁心拥核,越走越远,要想打破它对“核强国”地位的迷思,迫其重返无核化轨道,缺少力度的制裁只能像“棉花棒打人”,根本无济于事。

在对朝制裁实践中,围绕制裁强度一直存在激烈争论。以美国为首的一些国家力主“高强度制裁”,后来又提升为“极限制裁”,中俄等国则以“适度制裁”针锋相对,双方各持己见,激烈交锋,不但分散力量,而且增加了互疑。最终折中通过的制裁决议,磨平了棱角和锋芒,减弱了应有的迫压和威逼力量。

按说,国际制裁也是“长痛不如短痛”。通过有力、有效的制裁,尽快解决问题,无论对实现无核化目标还是朝鲜自身利益都十分有利。但是,在无休止的围绕制裁强度的博弈中,形成了低水平制裁的“逐步加码”方式,即:朝鲜核导弹计划升一格,制裁力度就加一分,这对朝争取时间、培养抵抗能力十分有利。等到朝进行第六次核试和试射“火星-15”洲际导弹成功,半岛无核化形势已经相当严峻。

当然,国际制裁也必须设置边际,严加规范,把握限度,严禁滥用。因为超过限度的制裁有可能把朝逼进死角,产生“困兽效应”,以至于“生乱生战”,效果适得其反。美国在朝发射“火星-15”洲际导弹成功后提出对朝实行“海上封锁”动议,极易引起冲突和战争,必须坚决反对。

中国对朝“断油”,是理论上的对朝制裁选项之一。原油供应涉及朝经济全局,“断油”对朝既是“杀手锏”,又是“双刃剑”,是否使用“断油”手段必须极为慎重,绝不能按照美国意愿行事。另一方面,在战略上也应留有余地。首先,不事先承诺“绝不断油”。这有助于保持对朝压力,促其清醒;同时,也有利于保持战略主动。其次,做好应对最坏可能性的准备。即使最后出现必须动用“断油”手段的形势,也可通过控制断油规模、节奏和时间,同时采取保证民生物资供应等措施,避免窒息朝经济和打击民生。一旦朝转变态度,则立即恢复正常油供,并大力支援其经济振兴。一般估计,朝必会做出强烈反应,但有理、有力、有节的“断油”不大可能根本颠覆中朝关系的基础。

四、结尾的话

国际对朝制裁的宗旨是通过强制压力手段,迫使朝回归对话解决问题的正确轨道,促使其选择弃核道路。这是维护国际核不扩散体系,维护半岛及东北亚和平稳定的应有之义。国际制裁对凝聚国际社会力量,迟滞朝核导计划,促使其响应对话和政治外交解决发挥了一定作用。但总体衡量,朝的核导计划快速推进,对朝国际制裁没有实现既定目标。造成国际制裁受挫的原因是综合性的,核心问题是:美国自私的战略意图造成制裁国之间的战略博弈和互疑,牵制了无核化阵线的协调合作。

当前,朝鲜核导计划日益接近最后完成,半岛无核化面临生死存亡考验,“止战维和”任务更加紧迫,国际对朝制裁的使命远未完成。全面、准确地总结经验教训,适应形势发展,正确、有效地发挥国际制裁的应有作用,堪称当务之急。

(作者为中国亚太学会朝鲜半岛研究会委员)

责任编辑:王宇
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