近段时间以来，中美政策圈和学界一直关注这样几个重要问题：美国特朗普政府会采取什么样针对中国的南海政策？这些政策与其前任奥巴马政府的政策相比，会有哪些差别？中国应做何种应对？

美国战略焦点不在领土争端

去年总统竞选期间，特朗普曾于4月、8月和12月分别声称“中国在南海造了一个巨大的军事要塞”。今年2月，他在接受路透社采访时，又提到中国在南海的“军事要塞”。今年1月11日，候任国务卿蒂勒森在参议院提名听证会上声称，美国“将向中国发出清晰的信号——第一，岛礁建设必须停止；第二，中国进入这些岛礁将不被允许”。1月23日，白宫发言人斯派塞也声称：“美国将确保在南海的‘利益’。如果这些岛礁‘确实在国际水域而非中国本土’，我们将保护‘国际利益’不被某个国家占据”。

从特朗普政府目前的这些表态来看，美国最关注的是中国在自家南沙岛礁建设——特别是其渲染的“军事化”——的进展，而不是中国与东南亚声索国在南海领土主权和海洋权益上的争端。也就是说，美国关心的是中国的岛礁建设，将在什么程度上改变南海甚至西太平洋的“军事力量平衡”，以及这一实力对比的变化，会对美国在这一地区的海上军事霸权构成何种挑战。这是中美在南海军事实力竞争的战略问题，而不是领土争端问题。

正因为美国认为中国的岛礁建设威胁到了其自二战结束以来长期维持的西太平洋海上霸权，美国海军认为这一地区的现状遭到了空前挑战，因此想方设法想要维持现状，确保美国对于中国的军事优势。2月18日，美国“卡尔·文森”号航母攻击群再次进入南海，即是美国海军这一“霸权维护”意图的最新体现。

“卡尔·文森”号隶属于美军第三舰队。按照美国海军目前的分工，第三舰队的职责是东部及北部太平洋，而西太平洋（以及印度洋）是总部位于日本横须贺港的第七舰队的职责，第三舰队与第七舰队共同构成美国太平洋舰队。从奥巴马政府后期起，美国海军逐渐把中国南海定位为第七舰队与第三舰队协同作战的区域。也就是说，南海已经成为整个美国太平洋舰队的核心作战区。

从纯军事政策的角度看，亚太地区是美国海军的重点防护区，而南海正在日益成为美国海军战略的一大重点。最近，美国第三舰队和第七舰队的指挥官甚至明言已经做好了作战准备，包括在朝鲜半岛和中国南海可能发生的军事冲突。

但是，美国在南海采取什么样的政策，最终取决于政治决策，军方的作用在于为政治领导提供政策选项，而军方的倾向与白宫的选择之间不乏矛盾与摩擦之处。在奥巴马时期，以太平洋司令部为代表的军方要求对华强硬，但白宫倾向于克制，不少智库人士则批评奥巴马政府缺乏决断、对华软弱。

军事威慑并非刻意求战

观察特朗普政府的南海政策，需要注意四个问题。第一，南海在其整体对华政策中占据什么样的位置？第二，南海在其整体亚太安全战略中占据什么位置？第三，特朗普政府的整体亚太战略思维是什么？这种思维将如何引导南海政策？第四，特朗普政府的南海政策有哪些选项？哪些最有可能成为政策？

就第一个问题而言，目前还无法判断南海在特朗普政府对华政策中的具体地位。迄今为止，特朗普针对中国的言论集中在经贸（包括货币政策）、台海、南海以及朝鲜核问题。从有限的迹象来看，这四个议题中对他最重要的是经贸，而不是南海。

就第二个问题来看，目前可以做出的初步判断是，南海并不是特朗普政府亚太安全战略的核心。从国防部长马蒂斯海外首访选择韩日以及日本首相安倍晋三访美释放的信号看，朝鲜核计划对美国而言是亚太地区的头号安全威胁。如果朝鲜局势恶化，朝核问题将消耗美国极大的战略精力。相比而言，正如马蒂斯2月4日在访问日本时所言，南海局势完全可控，因此应以外交而不是军事手段加以处理。

至于“卡尔·文森”号进入南海，以及美国军方频频显露的要在南海进行针对中国的所谓“军事巡航”，需要理解这些举措背后的军事或者政治逻辑，由此判断美国南海战略的变与不变，以及这些变化只是程度上的变化还是性质上的变化。

以这次“卡尔·文森”号的部署来看，美国军方称之为“例行运作”。这一航母攻击群从1983年开始就被多次部署到南海，迄今为止已有16次，最近一次是在2015年。此次部署的目的主要是军事训练。只要它的训练是在南海中的“公海”海域展开，中国就可视之为正常军事行动，而没有必要过度反应。

同时，需要看到，美国正在加紧针对南海的军事部署。特朗普上台后，几乎每周都有美国军机、舰只、潜艇等先进军事平台进入南海的动作。这些举动说明，美国大大加强了针对中国南沙岛礁的军事威慑。

不过，军事威慑并不是刻意求战。广为讨论的蒂勒森关于“不允许中国登上南沙岛礁”的言论，目前来看“失言”的成分更多一点，蒂勒森在事后写给参议院的书面答复中也收回了这句话。阻止中国登上岛礁只有在美军实施海上封锁的情况下才能做到，而军事封锁是战争行为，这一点蒂勒森不可能不知道。

特朗普的亚太战略还在形成之中，东北亚的战略已经日渐清晰，基本上是完全继承前任奥巴马政府的政策，重申对日本和韩国的安全承诺。此前外界猜测的美日和美韩同盟将受特朗普孤立主义思维冲击的情况并未出现。相反，这两大军事同盟反而可能一如既往地得到强化。但其东南亚的战略还有相当大的模糊性，南海战略除了加强军事威慑外，还看不出整体谋划。

战略思维的变化：商业逻辑？

就战略思维而言，最值得关注的是特朗普政府是否会继续奥巴马政府以构建“开放自由主义”秩序为中心的亚太战略，还是会回到美国传统的以轴辐式双边同盟体系为核心的亚太战略。这一战略选择将影响其南海政策的出发点和落脚点。

如果是前者，美国将强调以其认定的国际法为中心的“国际规则”在规范南海局势中的核心地位，外交联盟的构建和军事力量的使用都将以支持这些规则为目标（至少在政策宣示上）。如果是后者，美国将更关注自身以及相关盟友（特别是菲律宾）在南海的军事与战略利益，并主要以军事手段维护这些利益。在这一战略思维的指导下，特朗普政府针对南海的军事政策会比奥巴马政府强硬的多。

另一值得注意的战略思维变化，是特朗普是否会把他交易式的商业逻辑应用到南海？交易式战略的逻辑和上述基于地区秩序和双边同盟的战略逻辑的区别在于，交易式的逻辑只要求满足美国自身的利益诉求，而且这种利益是可以谈判的。相对而言，基于地区秩序的战略逻辑已经预设美国在亚太地区的领导地位，而基于双边同盟的战略逻辑则预设了美国同盟体系的军事霸权。

如果特朗普的南海政策是交易式的，那将意味着不小的谈判空间和政策灵活度。在这种情况下，中美在南海探索出具有一定的战略稳定性的共存之道的可能性，要高于美国采取上述基于地区秩序或者双边同盟的战略的情况。中国也需要为这种可能性做好准备，并考虑如何为寻求长期稳定共存而作出妥协。

美国的南海政策“新思维”

特朗普最终的南海政策，将取决于其幕僚及高官为其准备的政策选项。正因如此，研究美国国内对南海政策的思考、辩论以及特朗普政府阁员的政策倾向，对把握官方政策的变化极为重要。虽然美国国内在这一问题上有不少分歧，但一个重要的声音是认为奥巴马政府的南海政策“天真、软弱、无效，缺乏挑战中国的政治意愿”。

很多人认为，由于奥巴马政策的失当和无力，中国已经在南海掌握了战略主动，美国因此需要推出一个新的南海战略，来挽救奥巴马末期的颓势。

在战略层面，一个普遍的观点是：如果美国对中国的岛礁建设毫无反应，那将降低美国在亚太地区的战略信誉，削弱其军事同盟体系，并减少美国作为地区国家的安全伙伴的可靠性。

按照这一逻辑，奥巴马政府的南海政策“软弱无力”，因此特朗普政府需要设计一个强硬的南海政策。这是目前美国战略界在这一问题上的主流意见。一个强硬的南海政策具体包含什么内容？目前美国智库给出的意见集中在加强美国军事优势、强化同盟体系、扩展政策手段以及增加中国成本上。

在特朗普政府下，可以肯定的一点是美国将大力强化在南海和西太平洋的军事存在，确保美军相对于中国的军事优势。奥巴马时期已经开始的针对中国岛礁的所谓“航行自由”巡航无疑将继续下去，而且恐怕会更频繁。值得观察的是特朗普政府给出的进行此类巡航的理由：是打着国际法和地区秩序的旗号，还是以显示美国霸权战略的决心为由？不同理由代表不同的战略逻辑，因此需要不同的应对之道。

在南海，美国最为倚杖的同盟除了菲律宾，主要是日本和澳大利亚。菲律宾的价值在于提供军事基地和设施的使用权，但其军力极为薄弱。日本和澳大利亚则有可观的海军实力。一旦危机爆发，美国会对日本和澳大利亚有实质性的期待。因此，美国军方会寻求加强与日澳军方之间的双边及三边协作。对此，日本的安倍政府是全力配合。澳大利亚政府支持美澳军事同盟的强化，但在美国的具体政策上有一定的独立性，澳现役和退休的将领都曾表示，澳不应参与美国主动挑衅中国南沙岛礁的军事行动。

另外，美国会鼓励日澳加强与印度以及与新加坡、马来西亚、印尼、越南、菲律宾等东南亚国家的军事合作，也可能邀请英法等老牌欧洲强国参与南海巡航，给中国制造额外压力。

在政策手段上，奥巴马时期美国已经使用了军事、外交、宣传等结合的“组合拳”。尚未使用的工具是经济制裁，而经济制裁一直是美国外交的一个重要选项。不排除美国会对参与岛礁建设的中国公司进行制裁。

在增加中国成本上，特朗普政府可能不会像奥巴马政府那样顾忌南海紧张对中美关系大局造成的影响。

特朗普政府思维的出发点可能不是中美关系的大局，而是美国在南海（或其他具体领域）的利益。这也符合交易式外交的逻辑。该挑战的时候挑战，该冲突的时候冲突，不必顾忌抽象的中美关系的大局，这是美国南海政策的一个新思维。特朗普政府是否会采用这一新思维，值得密切关注。

此外，美国也可能采取“迂回”战术增加中国的战略压力。比如，在维持南海战略投入的情况下，联合日本、韩国、印度等国在东北亚和南亚施加对中国的战略压力，消耗中国的精力与资源。

以上所述的美国南海政策“新思维”是属于“强硬派”的观点，但不得不注意的是，这种“强硬派”的观点正在成为主流意见。一旦从智库走向政府，这些观点就可能成为政策。

不过，即便未来政策更趋强硬，中国也无需紧张。最重要的是把握美国新政策的目标，以及这一目标在多大程度上与中国自己的目标不兼容。

（作者为中国南海研究院兼职教授，文章转自澎湃）