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曹 世 功:朴槿惠政府外交安保政策 加速“深度右转”值得关注
发表时间:2016-10-31 18:10 来源:国际网
目前朴槿惠政府外交安保政策的“深度右转”正在加快进行。韩国外交安保政策加快“深度右转”,违背后冷战时代的历史潮流,加剧南北紧张对立,阻碍半岛无核化进程,打破本地区的战略平衡,损伤中韩战略合作伙伴关系,不利于半岛和东北亚地区和平稳定,最终也必将严重损害韩国的根本利益。中国应当从国际政治格局和东北亚战略全局的高度,冷静、全面地审视部署“萨德”等韩国外交安保政策右倾化趋向,采取恰当有力的综合对策,最大限度地减少和消除可能带来的冲击和影响。

今年以来,韩国在外交安保政策上以“深度右转”为特征的转换明显加快,这一战略转轨涵盖整个安保领域,对半岛及东北亚局势产生重大、深刻影响,值得引起高度关注。

朴槿惠政府外外交安保政策的“深度右转”主要表现在如下四个方面:

一、中美关系上由“联美和中”转向“近美远中”

韩国历届保守政权均坚持“韩美外交基轴”,重视和依赖韩美同盟。进步政权卢武铉政府时期提出过充当美中“战略均衡者”的概念,试图减少对美依赖,导致韩美同盟弱化,引起保守势力强烈忧虑和反对。李明博上台后,着力纠正忽视韩美同盟的“战略偏向”,重新恢复、加固“韩美主轴”,在此基础上发展韩中关系。

朴槿惠执政后,继承了李明博政府强化韩美同盟和发展韩中关系并进的路线,同时,根据形势变化及时调整政策侧重点,力求做到左右逢源,实现国家利益极大化。

朴槿惠政府在美中之间两面下注的做法,一度顺风顺水,成效不菲。2013年5月,朴槿惠就任总统后首访美国,双方在2009年李明博时期的《韩美同盟未来展望》的基础上,发表《韩美同盟60周年联合宣言》,确定了构建两国“全面战略同盟”的目标,并特别强调韩在“进一步巩固韩美同盟”的同时,要“作出适当调整”,以便确保韩美同盟在亚太地区发挥“核心作用”和更好应对未来新的安全挑战。显然,朴槿惠执政伊始就把强化地区战略合作定为韩美同盟发展的标尺,这一点超过了以往历届保守政权。

在对华关系上,由于两国基于共同利益相向而行,朴槿惠出自对中国的更大期待,在签署中韩FTA协定、加入“亚投行”以及出席北京反法西斯胜利庆典等问题上敢于对美“逆鳞”,推动中韩关系迅速升温,达到历史最好水平。中韩互利合作取得双赢成果,韩国实现了经济利益和国际地位双丰收。

朴槿惠政府对华关系的“破格举措”引起韩保守势力特别是美国的强烈忧虑和反对,为缓和压力和避免影响对美关系,朴槿惠2015年9月出席北京纪念抗战胜利庆典活动之后,立即于10月中旬进行就任后第二次访美,极力宣示韩美同盟的“牢固”,宣称韩美同盟已成为“亚太和平稳定的轴心”;奥巴马则声称:“韩美、韩中关系并不矛盾,但希望在中国不按规则行事时,韩国能和美国一起行动”,露骨地敦促韩支持美国的遏华战略。

中韩关系的发展宿命地受到美国的牵制和阻挠,在中美战略对立相对缓和的特定条件下,中韩关系可以平稳甚至出现“跳跃式发展”,一旦美国变“观望容忍”为“出手干预”,中韩关系即必然遭遇坎坷甚至出现危机。美国积极推进在韩国部署“萨德”,把中韩关系推向危机,就是一个突出案例。

在韩部署“萨德”是美完善全球导弹防御体系、推进“重返亚洲”战略和打造美日韩三边战略合作机制的重要一环,也是它分化、破坏中韩关系的致命一手。对此,美国早已处心积虑,这正是它积极主导、全力推动韩引入“萨德”系统的基本动因。

事实表明,是美国最初以应对朝鲜核导威胁为由要求韩国部署“萨德”,朴槿惠政府出自利害考虑一段时间采取了“拖延战术”。但是,美国利用朝鲜核武装升级的紧迫形势和韩国军方强硬派的影响不断加大压力,迫使朴槿惠政府加快向美靠拢。朝鲜第四次核试空前加剧了朴槿惠政府的安全危机感,促使其向彻底“臣服”美国方向快速挺近。今年2月7日,韩宣布韩美将开始正式磋商部署“萨德”议题,宣告部署“萨德”问题上的“模糊战术”结束;紧接着7月8日,宣布在2017年年底以前完成部署。为防止韩在内外强烈反对下发生动摇,美一再发出部署“萨德”“不容讨论”的警告,朴槿惠则一再宣称部署“萨德”是“最低限度的自卫措施”,“不能成为争议对象”,既是决心的宣示,也是为了让美国放心,这表明美韩围绕部署“萨德”的战略合流大功告成。

韩国在部署“萨德”问题上同美国战略合流,美国多方施压和影响固然重要,但在内因上还是因为朴槿惠政府本身具有保守政权共通的“亲美靠美”基因。韩国走出部署“萨德”这一步,表明它以实际行动支持和配合美国的全球反导战略和“亚太再平衡战略”,实际上在中美战略竞争中站到了美国一边。

宣布部署“萨德”中断了中韩关系迅速发展的步伐,使两国关系前景充满变数。中方被迫做出明确而强烈的反应,发起了政治、外交抵制攻势,力促朴槿惠政府迷途知返,改弦更张,并正在酝酿和实施新的强有力的反制举措。

二、韩美军事合作由“防御威慑”变为“攻势逼变”

随着朝鲜核导“威胁增大”,朴槿惠逐步改变执政初期对朝实行接触对话与威慑防范并行的“双轨战略”,对六方会谈丧失兴趣、态度变冷,对朝政策重心逐步转向军事应对。以朝鲜第4次核试为契机,推动韩美军事合作由防御型向进攻型转变。

一是加快韩美军事协防机制升级。朴槿惠执政后,出自巩固同盟和加强安全合作考虑,着力构建高层次、宽领域、多角度的韩美安保战略磋商协调机制。在完善“韩美年度安保协议会”(SCM)的基础上,2014年决定将韩美外交国防部长会议(2+2)会议定期化,与“韩美年度安保会议”捆绑同期举行。同时,以韩美国防部之间的韩美统合国防协议体”(KIDD)为中心,打造韩美军事当局合作机制。2015年4月,在KIDD第7次会议上决定实行机构整合,成立“韩美遏制战略委员会”(DSC),专门负责对朝实施“延伸遏制战略”。2016年10月19日,韩美举行年度安保会议和“2+2”会议,决定组建被称作“北约型”的副部级“延伸威慑战略协议体”,商讨决定对韩提供包括核保护伞在内的安全承诺等重大军事合作事项。安全磋商机制的升格清楚地表明,韩美军事协防日趋紧密,攻击性不断增强。

二是制定和实施进攻型军事战略。李明博执政时期,为应对朝鲜导弹威胁,韩美确立了以防御、探测、扰乱、摧毁为核心的“4D战略”,朴槿惠政府在继承“4D战略”的同时,2013年10月与美方就提供、强化“延伸遏制”和应对朝大规模杀伤性武器的“量身定制性战略”达成协议。“延伸遏制”概念是指“对韩提供与美国本土防御相同水平的核遏制能力”,包括核保护伞、常规打击能力、导弹防御能力等全方位军事能力。特别是“延伸遏制”和“量身定制性战略”均包含“先制打击”的概念,并已形成行动计划,其核心是在发现朝鲜动用核导弹迹象时,对朝核导弹设施及指挥中心实行先发制人打击,进攻性特征十分明显。

三是大力强化指挥系统和协防兵力。为防止协防能力削弱,朴槿惠上台不久,即迫不及待地推动韩美战时指挥权移交在李明博政府延期的基础上继续延期。2014年10月,第46届“韩美年度安保协议会”正式确定按照“基于条件推进战时指挥权移交”的方针,即:要根据半岛和区域安全环境、韩军是否具备主导联防能力及应对朝鲜核导威胁能力来决定战时指挥权移交的时间,实际上等于无限期推延。同时,积极增强韩美协防兵力。2014年1月,在韩方推动下,美国防部以应对“朝鲜剧变”为由,决定向韩增派800名第一骑兵师的特战队员,以轮换方式支援驻韩第8集团军。这是2003年驻韩美军由3.2万人减少到2.9万人之后首次向韩曾兵。为强化统一指挥和两军整体协调性,提高联合战力,2015年6月,韩军与驻韩美军第二步兵师组建了联合师团,这是冷战结束后的第一次。

四是实行进攻性武器部署和军事演练。美国在推进驻韩美军武器装备和战力现代化的同时,不断提升投入韩国战略武器的水平,包括F-22、F-35隐形战机、B-52战略轰炸机、B-21最新型远程轰炸机、弗吉尼亚级核潜艇和里根号核动力航母等。为加大进攻性威慑力,韩在不久前召开的韩美年度安保会议上要求美在韩“长期部署”战略武器,美方考虑多方面因素尚未应允,双方将就此继续磋商。美还大力支援韩国的杀伤链系统、韩国型导弹防御系统(KAMD)和大规模惩罚报复系统(KMPR)等“三轴系统”建设,“三轴系统”均具备先制打击的概念和功能。相关举措远远超过防御需要,进攻意图极为明显。

目前,韩美进攻型军事战略已进入实际演练阶段。韩美年度联合军演“关键决断”和“秃鹫”以及“不屈意志”、“乙支自由卫士”等,贯穿全年,规模越来越大,投入武器日趋尖端,特别是战略意图、目标十分明确,演练高度接近于实战,试图一旦开战即以精确打击方式一举摧毁朝指挥中心、核设施及核导弹基地等。韩美还进行了对朝“最高权威”实施“斩首作战”的演练。

三、对朝政策由“软硬兼施”转向“全面对抗”

李明博执政时期的对朝政策强硬僵化,导致南北关系持续紧张对立,被指为“政策失败”。为在推进南北关系上树立业绩,朴槿惠执政后,吸收包括李明博在内的历届政府的经验教训,按照原则性与灵活性兼顾的原则,提出名为“半岛信任进程”的对朝政策,即:在确保安全的前提下,逐步建立和积累相互信任,诱导朝转变政策,为实现韩国主导的统一奠定基础。

朴槿惠政府的对朝政策在发展交流合作、建立相互信任上似乎进了一步,但其核心和灵魂同李明博政府并无本质区别。一是朴槿惠政府对朝政策“确保安全”原则的核心是迫朝放弃核计划,朝视之为“剥夺保卫政权、体制可靠手段的图谋”。二是朴槿惠政府强调与朝建立“符合常识和国际规范的关系”,实质就是要朝放弃“挑衅政策”,改变其行为方式,即改变“朝方发起挑衅,韩方提供补偿的恶性循环”。三是朴槿惠政府对朝坚持“互惠原则”,就是要改变金大中、卢武铉时期对朝“单方施惠”的做法,防止经济合作成为向朝输送“统治资金”和核计划经费的渠道。四是“半岛信任进程”提出以民间为中心进行交流合作,建立“经济、社会、文化共同体”,根本意图是通过“攻心战”,争取北方民心,打下实现统一的“民意基础”。

朝鲜对朴槿惠政府对朝政策的设计和意图洞若观火,一开始就未抱任何幻想,绝然地予以排斥和反对,这就决定了“半岛信任进程”政策必然难以为继,南北对立的胶着状态始终难以打破。

朝鲜坚持核导计划并不断进行导弹试射,使韩国的安全危机感和焦虑感空前加剧,朴槿惠政府在积极推动韩美进攻型军事合作的同时,将对朝政策的着力点转向向“高压促变”和加快“统一进程”,即实质上的“吸收统一”。

基于金正恩政权“不会放弃核”及2013年底发生的“张成泽事件”预示朝“可能发生剧变事态”的判断,朴槿惠2014年5月提出了“统一大博论”,宣称“统一是解决朝核问题的捷径”;紧接着7月成立并正式启动了“统一筹备委员会”,对外大举展开“统一外交”,紧锣密鼓地加快推进“统一进程”。这种“统一”是以朝鲜“剧变”和“崩溃”为条件,是韩国主导下的“自由民主统一”,自然引起朝鲜极大愤怒和强烈反弹,使南北关系走上对抗升级的不归路。

朝鲜2016年年初和9月的连续两次核试和数十次密集的导弹试射,表明朝铁定一条心要将核武装进行到底。面临朝核武力快速提升和显著增大的现实威胁,朴槿惠政府已经别无选择,唯有继续强化制裁、加强威慑一途。此时,韩国对朝政策的目标和基调自然转向推动朝“政权更迭”和促使其政权“加速灭亡”之上,“共生共荣”已经无影无踪。近期以来,朴槿惠在讲话中一再强调朝将“自取灭亡”,如实传达了韩国的政策心声。

朴槿惠政府目前尚未宣布取消“半岛信任进程”,但是,其对朝政策重心已分明转向对朝绞杀,即“动员一切可能的手段”,实现“以压迫变”或颠覆朝现政权。除了进攻型军事高压之外,韩将全力联合美日推进对朝“超级制裁”,实施困死朝鲜的经济封锁战;大力展开全面封杀、孤立朝的全方位外交战;多方实施动摇、瓦解朝鲜内部的“人权战”和“信息渗透战”。近期来,朴槿惠一再公开呼吁朝鲜民众“脱北”,宣称韩国将“打开一切通道”,并宣称将向朝鲜民众“不断传送外部世界的准确信息”,试图制造“柏林墙倒塌事态”的居心昭然若揭。

四、对日外交由“坚持原则”变为“加快接近”

朴槿惠执政后一个时期内,在安倍政府否定侵略历史、“慰安妇”问题及领土争端问题上坚持原则立场,拒不对日妥协,并同中国形成心照不宣的对日合作阵线。但是,随着美国压力增大和朝鲜核导计划进展,朴槿惠政府开始调整对日政策,逐步加大对日接近力度。

促成韩日和解、实现美日同盟与美韩同盟“无缝连接”,一直是美推行“亚太再平衡”战略的重要环节。朴槿惠上台以来,美一直积极推动韩日接近,但安倍政府拒绝承认侵略历史、在领土争端中对韩坚持强硬立场,导致韩日矛盾上升,朴槿惠政府顾忌政治风险而裹足不前,同时也给韩中推进“特殊关系”提供了条件,这些因素致使美国促使韩日和解、推进美日韩同盟的努力成效不彰。朝鲜第四次核试后,美抓住“朝鲜威胁增大”机会,加紧诱迫、推动韩日和解,韩国对日态度由此加快逆转。

2015年12月28日,韩国不惜降低条件同日本就慰安妇问题的争议达成谅解,为“韩日和解”创造了条件。2016年初朝鲜第四次核试后,韩国更加急于拉日本加强“共同应对”。2016年2月16日,朴槿惠在国会演说中明确宣布“不但要与美国加强同盟合作,也要加强韩美日三国之间的合作”,由此,韩对日政策出现急剧调整。双方在对朝核威胁认识及应对措施等问题上的共识迅速增进,配合、合作更加积极主动。10月27日,韩国宣布将同日方重启中断四年之久的“韩日军事情报保护协定”谈判,计划年内完成签署。这标志着韩日军事合作向前迈出重要一步,美日韩军事合作纽带进一步加强。

值得注意的是,实际上随着韩日关系拉近,美日韩三方军事合作已经高调启动。2016年6月28日,韩国一反以往消极态度,出动海军战舰参加了在夏威夷举行的为期9天名为“太平洋蛟龙”的美日韩联合军演。此门一开,美日韩联合军演等三方军事合作有可能进一步升级和实现常态化。

2016年8月15日,朴槿惠光复71周年庆祝仪式的讲话,一改历届政府在这一场合敦促日本“正视历史”的一贯做法,开创了回避历史问题、只提发展韩日“面向未来全新关系”的先例,表明韩对日外交发生重大转向,韩日接近将大幅度加强。

应当看到,由于历史和领土问题上的的对立根深蒂固,韩日建立真正和谐、紧密的关系殊为不易;特别是由于美日韩三角军事同盟背离韩国根本利益也违背民意,在冷战时代都没能搞成,当今搞成的可能性更加微乎其微。然而,历史可能发生曲折,在美国高压和要挟之下,韩国执政者如果失去良知和理智,做出错误决策的可能性不能完全排除。毫无疑问,如果韩国选择同美日结成军事同盟,那么必将受到历史的惩罚,给它自己和本地区带来难以估量的灾难。

综上笔者认为,朴槿惠政府外交安保政策的“深度右转”正在加快进行。此种状况的出现绝非偶然,它是东北亚国际政治和朝鲜半岛局势演变的产物,是韩国政治的内因与半岛周边的外因相互作用的结果。造成朴槿惠政府外交安保政策加快“深度右转”的主要因素包括:美国加大战略压力和影响、朝鲜核武装的恐慌加剧、韩国政治保守化驱动力上升、对中国误判及虚高期待幻灭等。韩国外交安保政策加快“深度右转”,违背后冷战时代的历史潮流,加剧南北紧张对立,阻碍半岛无核化进程,打破本地区的战略平衡,损伤中韩战略合作伙伴关系,不利于半岛和东北亚地区和平稳定,最终也必将严重损害韩国的根本利益。中国应当从国际政治格局和东北亚战略全局的高度,冷静、全面地审视部署“萨德”等韩国外交安保政策右倾化趋向,采取恰当有力的综合对策,最大限度地减少和消除可能带来的冲击和影响。

(作者为中国亚太学会朝鲜半岛研究会委员)

责任编辑:王宇
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