受到国务院总理李克强的邀请，缅甸国务资政、执政党全国民主联盟主席昂山素季17日-21日到访中国，进行为期5天的国事访问。曾被西方视为民主斗士的昂山素季把中国当做了自己上任之后出访的第一个非东盟国家，甚至先于她即将于9月访问的美国。中国方面不仅先由中联部部长宋涛率团访缅，为昂山素季访华铺路，更以总理规格接待昂山，体现出了中国对昂山素季此行的重视。凡此种种，都让昂山素季的访华之行吸引了各方的眼球。

昂山素季此行究竟为何而来？她是理想的民主斗士，还是务实的政治家？她到底是不是亲美，又会不会否亲中？如何评价昂山素季执政风格和外交策略？中缅关系未来的走向如何？中评社就此采访了上海国际问题研究院外交政策研究所大国外交室主任周士新，请他对这些问题作出了深入解读。

相比美国，中国对缅甸更重要

中评社：昂山素季4月份就任以来只访问过泰国和老挝，如今把中国作为第一个东盟国家之外的出访国家，甚至比9月份要出访的美国都要靠前，这应该如何解读？

周士新：昂山素季身兼国务资政和包括外交部长在内的三个部长职务，目前秉持着一个比较开放、中立和全方位的外交政策。目前昂山素季访问的两个国家，老挝她必须去访问，因为东亚外长系列峰会即将在老挝举行；访问泰国牵涉到缅甸和泰国的边界及边民问题，访问结束之后两国立即开启了边界谈判。

昂山素季的出访特点可以总结为先国内，后周边，再地区，最后域外，缅甸和中国的关系的确显得尤为突出。她在很多场合都见过中国的王毅外长，在南海问题和地区合作议题上的立场比较温和中性，也有比较积极和建设性的态度。

我听到的消息是，昂山素季本来准备8月份访问美国，但是后来因故推迟到了9月份。目前有两种主流的看法，一种就是说昂山素季对和中国的关系比较重视，也和中国有很多的事情要谈。

在我看来，昂山素季更重视的还是国内事务。从缅甸的角度来说，它已经完成了国家的民主进程，昂山素季在这一阶段更为在意的是缅甸国家的经济和社会建设，首先当然是要搞好民生。而从传统和现实来说，中国都是给缅甸支持最多的国家。

中国和缅甸的贸易额是最高的，对于缅甸的经济发展起到了最大的作用。同时现在缅甸的基础设施并不好，密松水电站是否能够重启目前也有消息说可能有所松动。在缅北少数民族的和解方面，中国也扮演了很大的角色，也起到了建设性的作用，还提供了几百万的援助，在某些方面也是促进缅甸的经济发展。从昂山素季的角度来看，的确是中国能给缅甸带来很多的帮助，而且中国确实是有诚意地帮助缅甸发展，所以她对于中国的重视程度超过了美国。缅甸想从其他国家那里获得像中国一样一如既往的援助和投资恐怕很难，即使是美国也无法满足缅甸的这种需要。所以从这一点来看，中国当然更重要。

西方和缅甸在民主、人权、环保等议题上存在分歧

另外，从军政府时期到民盟上台，美国和欧洲跟缅甸也一直存在一些龃龉，甚至可以说冲突有所增加，在民主、人权、环境保护等议题上都和缅甸存在分歧。然而在昂山素季看来，缅甸民主化进程已经完成，民主议题西方就可以不用再提了；人权方面的穆斯林难民问题，昂山素季认为这是缅甸的内部事务，美国和欧洲不应该参与和介入；环保议题上，昂山素季虽然也十分重视缅甸国内的环境问题，但是也不会因为环保而放弃经济发展，而是希望在经济发展和环境保护方面取得平衡。

除此之外，美欧虽然解除了很多从缅甸军政府时期开始的制裁，但是仍然有一些制裁得以保留。有些制裁是针对军政府的军人和商人的，这些昂山素季也希望美欧继续保留，但是有些也不是。因此缅甸和美欧之间还是存在一些小的不和谐，缅甸和中国的关系却一帆风顺又非常重要，所以昂山素季选择了先访问中国。

不过我也听到另外一种声音，是说昂山素季先访问中国，之后访问美国时可以把和和中国谈的事情向美国“汇报”。她9月下旬访问美国，在东盟峰会等多个场合上都有机会和美国接触，更加密切两国的合作。

从美国的利益上来看，美国对缅甸的需要越来越少，美国想利用缅甸来制衡中国的成功率可以说很小。

缅甸不会选边站队，美国拉缅甸制衡中国成功率低

从民族性来说，缅甸是一个非常敏感的国家，它不愿意得罪任何一个大国，既不愿意得罪中国、美国，也不愿意得罪印度。缅甸愿意加强和这些大国的政策和安全合作，比如继续以观察员的身份参加美国和泰国举行的“金色眼镜蛇”军事演习，但是缅甸不愿意倒向任何一方。缅甸实行的是一种中立的、大国平衡外交政策，让大国之间享有平衡。缅甸希望自己的地位超脱一些，不愿意卷入大国的冲突里面，不愿意选边站队。

昂山素季如果选边站队，也的确是得不偿失的。如果她选择了美国，缅甸经济上就会因为失去中国而蒙受巨大的损失，安全上也得不到美国的什么好处。美国若和缅甸进行安全合作，接触的则是以缅甸军队总司令敏昂莱为首的缅甸军方，这股力量和之前的军政府一脉相承。军方既是昂山素季寻求和解的对象，也是昂山素季不得不提防的一股势力。军方和民政府之间既竞争有合作，所以昂山素季和美国的安全合作空间有限。

中国一直关注着缅甸军方的发展动向，不过从目前来看，缅甸军队还是和中国军方的合作更多一些，毕竟两国军方有传统的合作关系。

中评社：有一种观点认为，昂山素季此次出访中国是来跟中国“要钱”的。根据缅甸投资与企业管理部(Department of Investment and Company Administration，DICA)的数据，民盟上台的头四个月4月至7月，缅甸的外国直接投资(FDI)仅有3.8亿美元，和去年同期的26亿美元差距巨大，显示政权更迭之后外资态度观望，不愿意进入缅甸。您如何看待这种观点？

周士新：有人把缅甸叫做投资者的天堂，但是如果投资环境不好的话，它也可能成为投资者的地狱。从上一届政府开始，缅甸实行了外国投资法，规范了投资环境，也提供了一些对投资方面的服务，例如和日本建立了图瓦经济特区，和中国建立了皎漂经济特区，甚至中国还提出把铁路修到皎漂经济特区，只不过缅甸认为费用太高最后没有修成。但是从总体上来看，缅甸的基础设施还比较薄弱，一些限制性的因素还会长期存在。比如缅甸的公务员体制效率不高，民盟甫一上台，也不可能将大部分的公务员换成民盟自己的人。

要中国投资缅甸，昂山素季需向中国做出保证

缅甸是一个农业国家而非一个已经完成了现代化的国家，其国内的市场比较小，经济增长的动力不能完全靠国内来拉动。如果缅甸要实现经济快速增长，可能要依靠外部的力量。中国在现代化建设上，投资、管理等方面都有经验，包括缅甸在内的不少东南亚国家都希望学习中国崛起的经验。加之在中国的“一带一路”规划中，缅甸位于中印缅孟经济走廊上中国走出去的第一道关口，所以缅甸也想利用这方面的优势和中国进行合作。说缅甸来中国“要钱”是一个很直白的说法，希望中国企业向缅甸进军投资。

中国企业也希望到缅甸投资，因为毕竟缅甸的劳动力成本还是比较低的。但是缅甸的社会发展也很快，民众对于环境保护、劳工权益等的要求也很高。中国和美欧国家在缅甸可以说处于一种竞争的状态下，中国不希望缅甸可以为中国的投资降低标准，或者作出多大的让步。只要缅甸可以给中国企业提供同等的竞争、同样良好的投资环境，让中国企业在“一带一路”走出去的过程中有利可图，这样才能够让中国投资继续下去。

我认为昂山素季访华就是对中国方面做出保证，你来给我投资，我来给你提供一个好的投资环境，让你在缅甸可以盈利，这是双方的一个共同的过程。如果昂山素季想要促进本国的经济发展，必须要对中国做出保证。当然，中国也要边走边看，看缅甸的哪些领域可以开放给中国投资，哪些领域值得投资。

中评社：在昂山素季领导的民盟上台之前，中国和缅甸军政府的关系一直不错。昂山素季是顶着“人权斗士”、“民主斗士”的旗号反抗缅甸军政府，进而在选举中赢得政权的。有人说，昂山素季的立场和西方更为接近，甚至有人预测中缅关系会因为昂山素季领导的民盟上台而面临挫折。新政府已经上任5个月有余，您如何评价现在的中缅关系？

昂山素季全方位友好，既是个人经历所致也是现实选择

周士新：中国和缅甸军政府友好和民盟的新政府不友好，这其实是一种误读。缅甸之前是英国的殖民地，缅甸社会的上层包括军政府时期的军队高层，都对西方有很深的感情。但是由于缅甸的社会环境和本国国情，军政府长期存在，西方国家因此对缅甸实行了各种各样的封锁和制裁，使得缅甸在国际社会上的伙伴并不多，选择也很少。因此在那时，中国作为一个一如既往和缅甸发展友好关系的国家，就成为了缅甸最优先的选择。

但是只要有机会，缅甸仍然是希望和更多国家建立联系的，这一点从仍处于军政府时期的缅甸于1997年加入东盟就可以看出来。

昂山素季上台以后，西方对她的态度发生了一些变化，所以昂山素季采取的全方位友好的外交策略，也是缅甸目前最现实、最理性的选择。

对昂山素季来说，她的确对西方和各个资本主义国家都有很深的感情。她去年第一次访华，我们也通过使馆等等途径跟她保持着密切的接触。除此之外，她跟印度的关系也非常好，跟日本的关系也非常好。她在英国上学、工作，和包括英国在内的欧洲国家也很友好。总体而言，她是一个满足各方面期待的领导人。和各国的密切关系，也让昂山素季可以多角度地观察缅甸的外交策略。

目前对昂山素季来说，谁能够带动缅甸经济的发展，缅甸就要跟谁发展更密切的关系。缅甸的安全没有受到太大的威胁，缅甸和中国的边界问题已经解决了，和泰国的边界谈判已经开始，和印度、孟加拉的边界存在一些问题，但是也是相对稳定的。目前缅甸没有必要和中国或者美国建立特别强势的新的关系，更没有必要和任何国家建立联盟关系。所以现在昂山素季的外交考虑还是从国内经济上进行的。

维持合法性昂山素季只能靠经济发展

全国民主联盟想要继续执政，昂山素季想要继续维持很高的声望，就必须让缅甸民众认可她执政以来取得的成绩，相信她能够促进国家的发展和社会的进步，让缅甸民众的生活更加幸福。

目前可以看到，昂山素季实行的经济改革、建立经济特区、促进民族和解等举措，就是为缅甸的经济发展建立良好的基础，或者直接为经济发展做服务。

昂山素季本人也很明白，她的合法性就是建立在经济发展上，如果她在这方面做不好的话，缅甸老百姓就不会认同她。全国民主联盟在选举中的得票比例非常高，可以说全国各个民族和种族都对她抱有很大的期望。她要让各方的利益都得到满足其实很难，那么昂山素季就选择了经济发展。在这个方面，中国确实可以给缅甸最大的帮助，所说她先来了中国。这也可以说是昂山素季最重要的一个外交选择。

目前来看，国内对昂山素季访华的期待还是很高的。昂山素季的国务资政职位在东南亚地区只有新加坡有，是由李光耀、吴作栋等退休的领导人担任的，昂山素季是唯一担任国务资政的在任领导人。这次由国务院总理李克强邀请昂山素季访华，以总理的规格接待昂山素季。此外，昂山素季访华前不是由缅甸的官员先行访华铺路，而是由中共中央对外联络部部长宋涛访问缅甸邀请她访华，也足见中国对昂山素季的重视。

中国和缅甸之间目前是全面战略合作伙伴关系，随着形势的发展，双方如果能够找到新的合作议题，未来的关系还可能有进一步的增强。

（作者为上海国际问题研究院外交政策研究所大国外交室主任，文章转自中评社）