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何包钢:多瑙河治理对解决南海问题的启示
发表时间:2016-08-04 16:25 来源:国际网
南中国海纷争的解决思路可以从多瑙河区域治理中找到些许启示。以战止战,战亦无穷;以商止战,战息利兴。方略是搁置争议,经济先行,共同开发利用,引入第三方做中立裁判,由大国牵头、各利益国平等协商制定并遵守公约,以维持地区和平与区域经济发展。这种共治共享的思维和机制值得我们进一步探索。

河流海域由于流经不同的主权国家,历来是战争的根源之一。虽然目前为止南中国海区域并未爆发大规模战争,但是并不意味着未来不会发生战争,而且从历史经验来看,爆发战争的可能性还很大。因此,我们必须未雨绸缪,避免战争。

从多瑙河的治理历史中可以看出,在有多国争议的区域治理(包括河流和陆地)问题上,多国参与、共同治理是唯一的出路,任何排他的、单方面行动注定是失败的。正如多瑙河中的“自由航行权”,强调的是非排他性的、共享共有的一个基本权利。

国家之间解决海域争议的成功经验就是淡化主权、搁置争议、共同使用。20世纪初,国际上出现了共同开发自然资源的方式。共同开发原则作为争议区资源开发的解决办法,自20世纪60年代开始逐渐被国际社会接受,目前已经成为国际上解决主权争议地区资源开发的重要原则。正如著名社会学家、斯坦福大学教授周雪光所言,“对有争议的区域,国际上倡议和施行‘搁置争议,共同开发’的做法,这恰似用‘关系主权’来替代传统的独立主权,以便解决或绕过陷于后者框架中难以摆脱的困难。”

邓小平在20世纪70年代针对中日领土争议就曾提出“搁置争议、共同开发”的方针政策,主张对有争议的领土,先把争议搁置起来,进行共同开发,通过合作增进了解,为最终解决问题创造条件。南中国海问题既然是为了资源和经济利益的争夺,就应该像多瑙河治理一样以商止战、共同开发、共享利益。如果一开始就陷入由石油引发的主权之争,便会陷入无解僵局。因为主权的性质是政治问题,只能通过政治手段划分归属;即使法律在主权问题面前也会显得苍白无力。

其次,大国主导才有助于成功。在区域争议治理中,要正确认识美国在其中的角色作用。多瑙河的治理框架和自由航行原则是由美国提出并奠定基础的。在国际争端中,美国常常出于自身利益的考虑提出各种解决方案,通过主动干预实现利益最大化。

这种干预未必全是负面的,有时候也会产生正面的效果,有助于区域的和平与发展。况且,在当今的国际政治格局中,美国的势力无处不在,试图越过或者抛开美国来解决国际争端也是不现实的。在东南亚,美国因素一直是存在的,已经成为亚洲体系的一个部分。保证南中国海争端和平解决,不再重现1974年的“西沙海战”,也被认为是美国的责任。

在多瑙河的治理历史中,是由美国最先提出解决思路,最终以苏联为主执行落实。这种由大国主导争端解决的格局也为南中国海问题的破解提供有益的启示。南中国海周边各国为了维护本国的利益曾经提出各种解决方案,比较典型的有:“北海模式”、“U形方案”与“环形方案”、印(尼)澳航路模式。这些方案试图否定中国的南中国海利益,强调狭隘的集团利益或本国利益,最终都以失败告终。

南中国海各国应该在自由航行、共同使用的原则指导下,以中国为主提出南中国海问题的区域治理框架,但也同时承认美国的地位和作用。中国应摒弃一对一的双边谈判,开展争端方集体参与的多边谈判,为区域治理方案的提出做好前期准备。从民族国家逐渐融合的视角上看,化解主权争议的一个可行办法就是对现存的政治实体进行更大范围的整合,成立一个超国家的南中国海事务管理委员会,按照民主运作、代表平等的要求,共同管理南中国海的资源开发与合理利用,共存共荣。

苏联解体后,中亚各国并没有与中国发生边境战争,而是迎来了难得的和平稳定,这在很大程度上得益于“上海合作组织”。中国和中亚各国诸如边界等诸多问题通过这个区域组织得到很好地解决。这个起源于推动边境地区信任和裁军的谈判进程的组织,客观上加强了中国与周边国家的合作关系。以史为鉴,我们应该把“上海合作组织”的成功经验运用到南中国海问题的解决上来。

实践也证明南中国海共同开发的原则是切实可行的。一个成功的例子是,2005年3月14日,中国与菲律宾、越南签订的《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》,被称为解决南中国海争议的典型范例。2013年10月,中国国家主席习近平在访问印度尼西亚时提出了“中国-东盟命运共同体”战略构想,为南中国海局势的发展带来新框架。

目前中国在南中国海所遇到的困境很大程度上是只有原则主张,而关于如何落实的具体措施仍处在探索中。可以在“共同开发”的原则下建立一系列组织机制,协调管控“共同开发”:如以合资公司形式成立“南沙能源开发组织”,实现南沙能源有序开发;成立“南沙渔业管理组织”,协调各方渔业纠纷;成立“南沙海洋环境保护组织”,保护南沙海洋环境与海洋资源。

多瑙河问题的解决有力地推动了欧洲一体化进程,为欧盟的成立奠定了基础。南中国海问题被美国、东盟(亚细安)和其他一些国家当做中国是否真正奉行和平崛起政策的试金石。因此,解决好南中国海问题,关系到亚太乃至世界的和平与稳定。让中国与东盟国家一道发挥人类的集体智慧,共同将南中国海建设成为联系两者的合作之海,促使南中国海由争端的焦点变为中国-东盟合作关系的纽带。

我们相信南中国海问题的破解必定发生“多米诺骨牌效应”,横亘在中国与东盟国家间的重大障碍将迎刃而解,避免某些东盟国家完全倒向美国,促使东南亚的政治、经济和安全问题问题得到一揽子解决,最终推动亚洲一体化进程。

历史总有惊人的相似。国际河流的跨界合作是大势所趋,多瑙河跨界治理的成功实践为南中国海问题的解决提供了很好的范例。当然,不同的流域有不同的特点,其合作管理模式不可能照搬照抄。目前,中国已与东盟正在探索对南中国海的区域管理问题,而美国在南中国海问题的介入既有其历史根源,又对南中国海管理增添新的因素。

南中国海纷争的解决思路可以从多瑙河区域治理中找到些许启示。以战止战,战亦无穷;以商止战,战息利兴。方略是搁置争议,经济先行,共同开发利用,引入第三方做中立裁判,由大国牵头、各利益国平等协商制定并遵守公约,以维持地区和平与区域经济发展。这种共治共享的思维和机制值得我们进一步探索。

(作者何包钢是南洋理工大学公共政策与全球事务中心主任,徐国冲是厦门大学公共事务学院副教授。文章转自联合早报)

责任编辑:王宇
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