近年来，在国际战略力量对比深刻变化、国际体系和秩序加速调整以及全球治理体制处于历史变革的背景下，欧盟一方面艰难地推进一体化建设，扩大和深化都取得一定进展；另一方面欧盟在地缘战略危机、债务危机、恐怖危机和难民危机等多重危机的重压下，综合实力相对衰退，国际地位相对下降。在世界格局演变中，欧盟进少退多，独立一极的地位明显下降。

一、一体化建设艰难前行

争取在国际事务中成为独立一极，一直是欧盟孜孜以求的战略目标，也是欧盟在纷繁的国际事务中发挥独特影响力的基础。近年来，欧盟在应对地缘战略危机、债务危机、恐怖危机、难民危机的过程中，积极强化内部整合，一体化建设方面取得一些新的进展。

首先，欧盟再次扩大成员国。2013年7月1日，克罗地亚正式加入欧盟，成为欧盟第28个成员国。这是欧盟第7次扩容，也是欧盟自2007年以来首次接纳新成员，从而使欧盟成为一个人口超过5亿的内部统一大市场，国内生产总值约19万亿美元。同时，克罗地亚加入欧盟，使欧盟在巴尔干地区获得重要战略支撑，为欧盟有效保护其在巴尔干地区的利益提供了机遇。2016年2月，波黑又递交了加入欧盟的申请。这表明，欧盟对中东欧国家仍有较大吸引力。目前，黑山、马其顿、土耳其和塞尔维亚等国已成为欧盟候选国。

第二，欧元区两度扩容。拉脱维亚和立陶宛先后于2014年1月1日和2015年1月1日加入欧元区，成为欧元区的第18和第19个成员国。欧元区的两次扩容，是在欧元信任度受到质疑、欧洲反对欧盟一体化思潮抬头的背景下完成的，这表明欧元不仅自身仍具吸引力，而且也说明欧元还将坚定前行。

第三，欧盟同时吸纳三个联系国。2014年6月，欧盟与乌克兰、格鲁吉亚和摩尔多瓦三国签署联系国协定，协定已于2016年1月前全部生效。该协定是在乌克兰危机不断加剧背景下签署的，显示了欧盟顶住压力继续扩大联系国的决心。协定的签署将进一步增强欧盟与上述三国的政治联系和经济融合，也将为欧盟“东扩”打下基础。

第四，欧盟将建立“单一数字市场”。为了打破欧盟内部的数字市场壁垒，欧盟委员会于2015年5月正式公布“单一数字市场”战略，试图通过鼓励投资、统一市场法规、增加劳动者技能等措施发展数字市场。建立“单一数字市场”将有效整合区域资源，推动欧洲单一市场建设和欧盟一体化进程。根据欧盟委员会预测，“单一数字市场”建成后，每年将给欧盟带来4150亿欧元的收益，并大量增加就业岗位。欧盟委员会希望能在2016年年底前完成“单一数字市场”建设。

第五，欧盟拟组建欧洲银行业联盟。欧洲银行业联盟的第一大支柱单一监管机制已于2014年11月正式启动，第二大支柱单一清算机制也已于2016年初生效，第三大支柱共同存款保险制度拟分三个步骤实施，预计2024年全部完成。银行业联盟的建立，是欧盟在财政一体化道路上迈出的重要一步，也是欧洲一体化建设的重要一步，因为银行业联盟的必然逻辑就是财政联盟。

第六，欧盟积极推动自由贸易协定谈判。欧盟分别于2013年3月和6月启动与日本的“经济合作协定”谈判和与美国的“跨大西洋贸易和投资伙伴关系”谈判。欧美日的战略意图是，通过谈判制定贸易、投资规则和标准，建立欧美主导的国际贸易体系和国际经济新秩序，抢占新的战略制高点。欧美和欧日自贸协定谈判已进行10多轮，预计2016年达成协议。欧美和欧日一旦签署自贸协定，将对全球经贸和投资格局产生重大影响。

二、欧盟独立一极地位相对下降

近年来，欧盟内忧外患。在多重危机的重压下，欧盟以往对内增进团结、对外力争与美国平起平坐以及与俄罗斯保持良好关系的强势态势已不复存在，在世界格局中独立一极的地位明显下降。

首先，“疑欧”势力增强。多重危机加深了欧洲民众对精英们极力推动欧洲一体化建设的反感和不满，支持欧洲联合的基础有所动摇，使欧盟的凝聚力和向心力明显下降。在一些欧盟成员国内部，“疑欧”势力扩大，以“反对欧洲一体化、反对外来移民”为宗旨的极右势力抬头。主张排外、反移民、反对《申根协定》的法国极右翼政党国民阵线，在2015年12月举行的法国大区首轮选举中，再次取得历史性突破，在本土13个选区中的6个选区取得领先，得票率高达27.96%，延续了该党在2015年3月法国省议会首轮选举和2014年欧洲议会选举中的强劲势头。纵观欧洲，近年来众多极右翼政党在各国崭露头角。主张限制移民的德国右翼政党新选项党，成立才两年多，已经成为德国的第三大党。英国独立党、奥地利自由党和丹麦人民党等极右势力发展迅速。这将全面挑战欧洲主流政治力量，甚至可能重塑欧洲的社会体系和欧洲的政治格局。值得注意的是，在赢得与欧盟的“留欧”谈判、拿到在欧盟的特殊地位后，英国将于2016年6月23日举行是否“脱欧”的全民公投。无论结果如何，英国的“脱欧公投”都将是对欧盟的一次打击。如英国最终选择退出欧盟，将严重打击欧盟一体化建设，甚至还可能引发连锁反应。捷克总理索博特卡称，若英国退出欧盟，捷克也将就是否退出欧盟问题展开讨论。即使公投的结果是英国继续留在欧盟，英国今后在欧盟一体化进程中将不会让渡更多主权，将不会执行欧盟统一的难民和移民政策，欧洲一体化进程也会因此受到影响。此外，既然英国可以在欧盟中享有“特殊地位”，为什么其他成员国不可以呢？欧洲一体化之路布满荆棘。

第二，欧盟内部分裂明显。“用一个声音讲话”，是欧盟梦寐以求的目标。然而，由于地缘政治和经济利益不同，欧盟内部在如何应对地缘战略危机、债务危机、恐怖危机、难民危机中存在着严重和公开的分歧，出现了“新老欧洲”分化、“南北之争”、“东西分裂”的多种局面。在应对乌克兰危机和西亚北非动乱等地缘战略问题上，“新老欧洲”发出各种不同的声音，特别是在对俄罗斯制裁问题上，波兰、波罗的海三国等从维护自身安全利益出发，主张对俄罗斯采取更为强硬的态度；德国、法国、意大利等国由于与俄罗斯经济关系密切，不赞成把俄逼入死角。在欧洲债务危机中，欧盟形成了“南北之争”的局面：北欧制造，南欧消费；北欧储蓄，南欧借贷；北欧出口，南欧进口；北欧经常账户盈余，南欧赤字；北欧人追求财富，南欧人追求享受。在难民危机中，欧盟委员会以摊派方式安置难民的做法得到了德国、法国的支持，而捷克、斯洛伐克、匈牙利和罗马尼亚等中东欧国家则坚决反对。在协商不能达成一致的情况下，欧盟内政部长会议通过投票方式强制推行摊派难民方案。2015年12月，斯洛伐克和匈牙利向欧洲法院提出诉讼，反对欧盟按照配额强制分摊难民。难民问题再次撕裂了东西欧国家间的关系。

第三，“美主欧从”的局面再现。争取国际事务中的独立一极并与美国平起平坐，是欧盟长期追求的战略目标。乌克兰危机后，美国从自身战略利益出发，利用乌克兰反对派中的极右势力，制造流血事件，实现“暴力夺权”，夺走欧盟对乌克兰问题的主导权。克里米亚“脱乌入俄”后，美国利用中东欧国家的恐俄心理，不顾1997年签订的《北约和俄罗斯联邦相互关系、合作与安全基础文件》，对俄采取强硬的制裁措施。2014年9月，北约威尔士峰会决定“在中东欧盟国建立指挥与控制机构和相应的部队”，“建立一支能在几天之内投送的快速反应部队，以应对可能的挑战”。迄今，北约已组建了一支5000人的高度戒备联合特遣部队和一支4万人的快速反应部队，在波兰和罗马尼亚建立了东北欧多国军团司令部和东南欧多国快反部队司令部，并在保加利亚、爱沙尼亚、拉脱维亚等6国组建了“多国指挥单元”。2016年2月，北约国防部长会议又决定新组建一支主要部署在中东欧地区的多国部队。与此同时，美国还罔顾法、德等国化解乌克兰危机的努力，挑动危机升级，分化新老欧洲国家，强化美在欧洲安全事务中的主导地位，加大欧洲对美国的安全依赖，使欧盟重新陷入“美主欧从”的局面。

第四，《申根协定》面临严重挑战。《申根协定》取消成员国的内部边界，极大地方便了人员、货物、资金和服务在欧盟内部的自由流动，不仅为数亿欧洲人带来了巨大经济利益，而且还让他们增强了对“欧洲人”身份的认同，增强了成员国之间的团结与信任。因此，《申根协定》是欧洲一体化进程中的一个里程碑，是欧盟的一项基本原则。《申根协定》与欧元并称为欧盟一体化的重要支柱和象征，对欧盟一体化进程起着不可估量的作用和影响。目前，《申根协定》共有26个成员国，其中包括22个欧盟成员国和挪威、冰岛、瑞士、列支敦士登等国。根据欧洲国际边界管理署公布的数字，2015年共有约155万难民和移民进入欧盟，同比增长近5倍，其中约100万人是通过希腊进入欧盟的。为应对二战以来欧洲最严重难民危机对本国的影响，德国、奥地利、法国、匈牙利、瑞典、丹麦、比利时和挪威7国先后恢复了为期6个月的临时边检，德国和奥地利已表示要申请延长边检实施时限。1月27日，欧盟委员会发表报告，批评希腊边境管控存在严重缺陷，要求希腊政府３个月内完成整改，否则其他《申根协定》成员国可能对其关闭边界，《申根协定》面临严重挑战。欧洲移民政策研究所所长伊丽莎白·克里特称：如果欧盟成员国2016年不能达成共识，欧盟可能将分崩离析。欧盟委员会主席容克说：“如果没有《申根协定》，欧元也就没有意义了。”德国财政部长沃尔夫冈·朔伊布勒表示：“如果取消《申根协定》，欧盟等同于解体。”

三、欧盟独立一极地位下降的原因

在世界格局演变中，欧盟独立一极地位明显下降既是国际环境和国际力量对比演变的结果，也是欧盟自身发展变化造成的。

第一，欧洲一体化进程过快。进入新世纪以来，欧洲一体化进程的步伐呈过快之势，导致各成员国的利益诉求越来越多元化，内部矛盾更加错综复杂。欧元区与非欧元区、大国与小国、成员国与欧盟机构之间围绕权力、利益、理念的博弈愈演愈烈。2004年欧盟东扩，一举从当时的15国变成了25国，吸收了前华约组织的大部分国家。很多欧洲民众认为，欧盟东扩的步子迈得太大，给欧盟老成员国带来了严重冲击。2007年，罗马尼亚、保加利亚加入欧盟。许多媒体和舆论认为，罗、保当时的改革还不成熟，尚未做好入盟准备，欧盟显然放低了门槛。在欧洲债务危机中，欧盟依然没有停止扩大版图的步伐。2013年7月，克罗地亚正式加入欧盟，同时欧盟与黑山、塞尔维亚和马其顿等国入盟谈判也一直没有停止。

欧盟从启动一体化时的6国，到欧盟成立时的12国，用了近40年时间。而本世纪初的13年内，欧盟成员国猛增至28国。德、法是推动欧洲一体化的火车头，但其经济实力有限，欧盟“小马拉大车”，越来越力不从心。同时，一些成员国因加入欧盟而丧失了许多自主权，在诸多涉及本国利益的问题上缺乏足够发言权。欧盟东西之间、南北之间差距不仅未见缩小，反而仍在持续扩大。经济实力的悬殊，再加上国情各异、利益诉求不一，欧盟内部矛盾和分歧丛生。在应对地缘战略危机、债务危机、恐怖危机、难民危机等多重危机时，无论是利益分配，还是责任担当，各国都有自己的小盘算。因此，在危机“倒逼”的作用下，将国家利益与欧盟整体利益对立起来的“再国家化”成为与一体化并行的现象，“抱团取暖”和“自力更生”的心态同时滋生，政策相互抵牾。欧盟内部的凝聚力和对现行体制的认同都在下降。

第二，欧洲经济复苏缓慢。欧盟虽然采取了诸如建立欧洲稳定机制、加持主权债务、制定量化宽松政策、实行“容克投资计划”以及对银行进行直接监管等举措，但长达7-8年的主权债务危机，不仅严重影响了欧盟的经济社会发展和政局稳定，而且还严重削弱了欧盟在世界格局中的地位。据统计，欧元区国内生产总值占世界国内生产总值的比重已从2008年的32.6%下降到2014年的28.6%。欧盟经济实力相对衰退，欧洲不再是世界经济的中心，重要性相对下降。恐怖危机和难民危机更使欧盟经济雪上加霜。2015年11月巴黎恐怖袭击事件后，法国财政部估计，这次袭击将给法国造成约20亿欧元的经济损失。大量西亚北非难民的涌入又加重了欧洲国家的财政负担，欧盟计划2015年和2016年出资92亿欧元应对难民危机。乌克兰危机后，欧盟对俄罗斯实施经济制裁，也给其经济造成不利影响。

近年来，欧盟经济虽已驶入复苏轨道，但造成欧洲债务危机的经济结构性矛盾尚未解决，复苏的道路仍漫长崎岖。欧盟委员会认为，“无论是与以前公布的数据相比，还是与其它发达经济体相比，欧盟的复苏还将非常缓慢。”欧盟委员会2016年2月发布的经济展望报告预计，2016年欧元区和欧盟的经济将分别增长1.7%和1.9%，2017年将分别增长1.9%和2.0%。2016年，欧元区和欧盟的通胀率将分别增长0.5%和1.5%，2017年将分别增长1.5%和1.6%，远低于2.0%的目标。2015年12月，欧元区和欧盟的失业率虽已分别降至10.4%和9.0%，但年青人的失业率仍高达22.0%和19.7%。2015年第三季度，欧元区和欧盟公共债务占国内生产总值的比重虽已分别降至91.6%和86.0%，但仍远高于欧盟《稳定与增长公约》不应超过60%的规定。欧盟经济复苏缓慢，将严重影响其在国际事务中发挥独立一极的作用。

第三，欧盟领导能力疲软。欧盟非主权国家，而是一个由主权国家组成的联合体，其制度设计存在许多缺陷。其中最大的问题是，欧元区虽有统一的货币和货币政策，但财政政策的主导权仍掌握在各成员国手中，没有统一的财政政策。这种不统一的后果首先是，统一的货币政策使欧元区国家在面临经济问题时，只能使用财政刺激手段，最终造成政府财政赤字过高和债台高筑。其次，欧盟在一体化进程中，政治和共同的外交与安全政策一体化进程远远落后于经济一体化，这使欧盟无法共同面对复杂多变的地缘战略危机和恐怖危机。另外，欧盟成员国从15国迅速扩大到28国已造成一体化进程的不稳定，现一年内又要接纳150多万难民，这也是欧盟一体化设计中从未预想到的变数。可以说，欧盟制度的设计是在同一时期应对一个挑战、一个危机，从未设想会遇到地缘战略危机、债务危机、恐怖危机、难民危机等多重危机并存情况。此外，欧洲理事会、欧盟委员会、欧洲议会的领导班子，都是2014年下半年才上任。他们情况不熟，经验不足，缺乏领导能力，很难有效地同时应对多重危机。欧洲议会议长舒尔茨称，欧洲民众正对欧盟应对危机的能力失去信心，这是欧洲面临的一场重大危机。

法国和德国一直是欧洲一体化的“发动机”，如今“法德轴心”正向德国倾斜，欧洲一体化进程正从法德联手、共当“火车头”，转化为德国一家主导。也就是说，“欧洲的德国”正向“德国的欧洲”转变。历史证明，如果没有法德的团结和引领，欧盟很难有大的发展。

第四，欧盟追随美国的外交政策。多年来，欧盟一直谋求在国际事务中发挥独立作用。但在近年发生的几次危机中，欧盟一味追随美国，就连当年曾反对美国发动伊拉克战争的法国和德国也改变了立场，为美国推行新干涉主义摇旗呐喊。2011年“阿拉伯之春”后，欧盟背弃了一贯奉行的南方“睦邻”政策，跟随美国对中东地区进行政治、军事干涉。利比亚内战爆发后，法国、英国等欧洲国家率先派军机进行军事干涉，最终推翻了卡扎菲政权。叙利亚国内动乱后，欧盟又追随美国，对叙利亚施加政治和外交压力，意在迫使巴沙尔下台。欧盟的干涉政策，使利比亚、叙利亚内战愈演愈烈，至今仍动荡不安。西亚北非的乱局，不仅使大批难民流入欧洲，而且还严重影响欧洲的社会稳定和安全。俄罗斯是欧盟无法选择的强邻和绕不开的地缘对手，也是欧盟的重要能源供应者和贸易伙伴。乌克兰危机爆发后，欧盟与美国联手，在政治上孤立俄罗斯、经济上制裁俄罗斯、军事上挤压俄罗斯，无疑也对欧盟自身造成了严重打击。

欧盟拥有5亿人口的内部统一市场，是当今世界上区域性一体化程度最高的国家联合体。欧盟能否在世界格局演变中成为真正独立的一极，关系到国际体系和秩序的调整、国际战略力量的对比、世界格局的演变和全球治理体制的变革。欧盟（欧共体）自1957年问世以来，一体化进程总是在弥合内部分歧、内聚力不断克服离心力中曲折前进。从历史和发展的角度看，欧盟一定会克服当前的多重危机，继续沿着一体化的道路前行，成为世界格局中举足轻重的独立一极。

（作者曾任中国驻法国大使馆武官、中国国际战略学会高级研究员，现为中国国际问题研究基金会研究员、中国人民外交学会第九届理事会理事）