3月18日，在众多质疑和批评声中，欧盟与土耳其就合作阻遏涌入欧洲的难民潮问题达成协议。

这份协议的主要内容包括土耳其加强边界管控，阻断叙利亚难民经爱琴海非法进入欧盟成员国希腊；从3月20日开始所有从土耳其非法进入希腊的难民将被遣返回，按照“一换一”原则，欧盟将参照联合国相关标准，从土耳其接收安置一名“合格”的叙利亚难民（据透露，欧盟安置计划并非无限制的，承诺为从土耳其接收的叙利亚难民留出7.2万个安置名额）。作为对土耳其“合作”的补偿，欧盟同意在2018年底前向土提供60亿欧元的资助，并加快落实土耳其公民免签进入欧盟和7月1日前重启土入盟谈判。

这份协议是在德国总理默克尔一手推动下达成的。她去年底访土，与土总理达武特奥卢就新协议基本达成一致。但由于欧盟内部意见分歧，而土方又要求资助费翻番（即由原商定的30亿欧元再追加30亿欧元），致使欧土双方3月7日谈判延后10天后再议。欧盟于3月17日峰会上经彻底争论，在德国大力施压下，终于接受土方近乎“敲诈”的要求，同意与土耳其签订协议。

难民危机是当前欧盟面临的最棘手难题。它已危及欧盟的团结和欧洲一体化的前途。经济实力最强、吸收外来移民最多的国家——德国对缓解难民危机承担着重大责任，或者说承受着最大的压力。在欧土达成协议前，默克尔领导的基民盟在难民危机发生以来德国举行的最大规模议会选举中，因难民问题严重受挫。正是这种严峻的内外形势，促使德国要不惜代价地达成与土耳其的协议，以减少难民危机造成的伤害。

其实，欧土达成的这份协议对于欧盟从根本上解决难民危机并无多大实际意义。理由是：

一、涌入欧洲的难民并非仅来自叙利亚，还有来自其他战乱国家，例如阿富汗、伊拉克、利比亚以及西非一些国家；而且非法进入欧洲也并非只有经爱琴海土希边界，更多地是从北非跨地中海进入意大利、希腊等国。因此，即使土希边界得以管控，也无法根本阻止非法移民进入欧洲。更何况土耳其方面是否会认真履行协议是存疑的。德国《世界报》3月8日发表文章指出，难民危机之所以达到今天这种规模，“正是因为土耳其不阻挠难民流亡”，土耳其是“叙利亚内战最大受益者”。

二、协议的合法性和可执行性是成问题的。联合国多个机构和一些人权组织均对协议确定的“大规模驱逐难民”的做法表示不安，认为这“无法保障难民依据国际法应享有的权益”。联合国难民事务局高级专员公署驻欧洲办事处负责人樊尚*科舍泰尔更明确地说，《欧洲人权公约》禁止欧洲国家集体驱逐外国人，欧土协议“相当于将难民集体遣送至第三国，不符合欧洲法律，也不符合国际法”。立陶宛总统达利娅*格里包斯特说，这一协议“完全是在打国际法的擦边球”，执行起来过于复杂。

三、协议未能促进欧盟团结，反导致更加分裂。对于欧土协议，除法国一家极力促成外，许多欧盟国家都出于各种原因表示反对；对于土耳其就难民问题在谈判中漫天要价的做法更是十分反感。比利时首相夏尔*米歇尔公开表示“土耳其要价太高，这种有时候像勒索的行为，我是不会接受的”，“与其达成一项糟糕的协议，不如达不成协议”。面对欧盟内部的不同意见，德国总理默克尔在欧盟峰会上强调这是解决难民危机的“第一次真正机会”，在批评欧盟成员国的同时，反倒表扬土耳其。她说土耳其已经收容270万难民，“应该得到更多资助”。实际上，协议是峰会慑于德国的权势而勉强通过的。这已为日后的不和埋下祸根。

难民危机涉及政治、经济、社会等方方面面，只有在照顾到欧盟成员国各方关切和利益，经过协商一致，制订整体规划付诸实施，才能得到妥善解决。否则，只会适得其反。

（作者为中国国际问题研究基金会高级研究员、前驻欧盟大使）