自去年以来，美国将“航行自由”(FONOPs)纳入南海问题的核心议题，加剧了南海的紧张局势。2015年10月27日，美国伯克级导弹驱逐舰“拉森”号进入苏岩礁12海里领海线。苏岩礁是目前中国正在南海争议海域进行大规模人工建设的七座岛礁之一。除中国外，越南、马来西亚、文莱、菲律宾、中国台湾都是南海主权声索国。3个月后，也就是2016年1月30日，另一艘美军驱逐舰“威尔伯”号驶入西沙群岛的中建岛海域。中建岛目前为中国控制，不过越南和中国台湾都声称拥有该岛主权。

中国的克制

美国在南海的行动与中国的相关反应都表现出相对的克制。美国方面打算执行其独特的“航行自由”军事外交政策，目的在于挑战它所认为的中国“过度声索”的海洋权益。然而，在“拉森”号与“威尔伯”号进入南海的两起事件中，美国是根据其在《联合国海洋法公约》所特别规定的“无害通过权”来展开行动的，在过境时并未故意做出挑衅性的军事行动。

中国外交部与国防部明确地抗议美国的这些行为。但它们的公开抗议含蓄反映了北京当局的克制而非武断的行为。根据一位中国外交部发言人的说法，中国是以“监视，跟踪与警告”的方式来回应“拉森”号驱逐舰航行事件的。而在回应“威尔伯”号航行事件中，外交部起初以“对船只进行监视并喊话”的方式描述中国的反应，但接下来却将这一描述改为“警告并驱逐”，却没有明确说明是如何将船只驱逐成功的。不管怎样，北京当局选择了不在海上与美国舰船对抗的做法。在这两起事件中，中国的海军与海上巡逻船只没有试图拦截或驱逐美国船只。

因此，美国航行自由权的主张与中国的反应似乎是战略互动的良好案例：美国在南海这一舞台上展示其行为，中国则配合美国(尽管不情愿)低调地演着这一出戏。美国并不打算挑战中国的领土主张及中国事实上占有的其所控制下的岛屿。它只是挑战美国眼中所认为的“中国的过度的海洋权益”，例如一部中国法律所规定的要求外国军事舰船在其海域过境前，应当寻求中国政府的批准。中国也并不以向美国舰船开火或阻拦其通行来回应美国的行为。

这对于地区和平与稳定是个好消息。但中国能将这种相对克制的行为一直坚持下去吗？从“拉森”号与“威尔伯”号事件中看出的“刺激-反应”模式基本上是没有危害的，尽管很难让人满意。但是如果美国不行使无害通过权，或者美国在中国控制的岛屿附近水域内开展军事行动来提高要价时，中国在面临国内民族主义声浪压力下，还会一直保持一个克制的姿态吗？要知道，提高要价确实一直是美国国内许多分析人士希望奥巴马当局应该采取的行动。而且，五角大楼已经宣布其将打算把针对中国的“航行自由权”作为一项日常工作事务，预计会在每个季度开展两次行动。所以，当美国在南海敏感水域内做出常态化的“秀肌肉”的行为时，中国能容忍多长时间呢？

长远考虑

为贯彻“航行自由行动”，美国需要慎重考虑政策的长期后果，而不仅仅是眼前的短期收益。令人不安的是，眼下美国是把全部精力都投入短期效益上了，因为这个短期效益可以让美国重新获得南海争议的主动权。近期的一系列事件不仅让中国退回到过去的被动应对模式，而且还让美国获得地区支持，这些支持不仅来自美国在亚太的盟友们如日本、澳大利亚、菲律宾、韩国，而且还包括中立国，如新加坡。对中国而言，面临的外交压力不仅来自美国，还来自美国的盟国。

但华盛顿难言胜局已定。中国至今仍克制外交施压，且可能会克制很久。更实质性的问题是，美国迫使中国澄清其在南中国海海洋权益的既定目标并未达成。正如许多观察家所言，维持法律上的模糊性似乎正是北京的刻意之政策。确实，北京对拉森号事件与威尔伯号事件的克制应对反映了这种政策。只要美国的行动尚在限制之内且挑衅程度不足以触发军事报复，中国就觉得没必要澄清自己的权益。确实，拉森号事件和威尔伯号事件已经形成了这种模式：美国舰船可以来了又走，中国会警告又抗议，但没有实质作用。事实上，哪怕与美国在海上进行一场低烈度军事对峙的情况下，中国会否觉得迫切到要澄清自己的合法权益也是值得怀疑的。因此用“航行自由行动”迫使中国澄清权益的战略很可能会失败，除非有像严重冲突这样的极端情势发生。

“航行自由行动”也不见得能有效防止中国在南沙群岛修建岛礁。事实上，在这一地区，美国并无多少影响力。与许多美国和本地区专家所说正相反的是，中国的修造活动本身在联合国海洋法公约之下并非不合法。当然这些新岛礁的法定地位在未来的海洋权益里是重要的问题。但中国并未澄清那些权益。如上所述，更多的“航行自由行动”并不必然引致权益澄清。中国在所控南沙群岛会不会扩建，能扩建多少，完全由北京领导层决定。当然，在做出这些重大决策时他们会在一系列国内外因素中权衡。

所以，不能在迫使中国澄清权益或停止岛礁建设活动上取得切实成果，美国针对中国的“航行自由行动”又能维持多久呢？美国的政策制定者或许以为，只要有足够耐心与恒心，再加上盟友、伙伴、还有越南这些新朋友在地区内的支持，“航行自由行动”最终能在中国身上施加足够的外交代价，迫使中国领导层重新考虑一下。表面上看这个思路好像是对的。但中国的应对政策是由许多因素决定的，而不仅仅是由习的个人倾向而决定。

事实上，中国可能会朝着美国与地区国家所料的相反方向行动。也就是说，中国不但不会在巨大压力前退却，反而会认为他已经受够了美国构筑的地区联盟刻意针对中国的侮辱。这可能刺激中国认为是时候在争议岛礁装备战斗机和地对空导弹以抵御美国的威胁。南中国海，诚然，早已被美国海军的巡航和演习所军事化了。但中国武装岛礁的决策会加剧地区的军事化，还可能引发一场在中国与其竞争对手之间的危险的军备竞赛。这是“航行自由行动”长期来看一个非常负面的后果。这确实是可能发生的，也是美国在设计南海战略时需要考虑进去的。

经由拉森号事件与威尔伯号事件，华盛顿已经在军事和外交上清楚地表明立场，并置北京于尴尬。北京明白，在持续增长的紧张状态下，它已经丢失了一些在局势演变中的战略主动，它正艰难地做出有效且恰当的应对。更多的“航行自由行动”很可能会把北京逼向绝境，给中国民间的民族主义加足燃料，而致使中国领导层面临更多的国内压力，最终触发强硬的军事应对措施。这种应对本是领导层在局势可控时不会做出的。该地区当下的任务是缓和紧张关系，但美国的“航行自由行动”恰恰反其道而行。

“航行自由行动”的合法性

由美国前总统卡特当局在1979年创制并推行的“航行自由行动”，自推出之日起，确实只是美国的单边军事政策。除非美国能为之取得地区上、国际上、与多边的支持，它在全球公域作为保护航海自由的手段其合法性是十分可疑的。谁授予了美国这种权力，让它利用军事实力强加推行自己对航行自由的解释？美国没有得到任何国际或地区组织的授权，甚至没有与盟友进行合作。与此同时，美国就其它国家的什么行为构成“海洋权益过度主张”进行自行定义，而没有向那些国家或有关国际组织磋商过。即使航海自由需要捍卫，即使某些国家的海洋权益主张可能过度了，推行“航行自由行动”这样的军事行动真的是最好的方法吗？

谁定义“海洋权益过度主张”；哪些国家或国际组织有权采取实际行动捍卫航海自由；武力真的是最好的工具吗—这些都是可以向“航行自由行动”提出的合法质疑。实行“航行自由行动”时，美国声称是为了捍卫基于规则的自由国际秩序。但是基于规则的国际秩序同样要求首先用外交与国际组织来解决争端，而不是用单边军事挑衅。美国声称它未能批准《联合国海洋法公约》，不能取消它在实践中对条约原则的遵守，因为《联合国海洋法公约》反映的是习惯国际法。但是，在它所支持的原则可能是适用于《联合国海洋法公约》时，它所用的“航行自由行动”手段却是违反《联合国海洋法公约》的，因为公约呼吁在捍卫航海自由时采用外交措施而非军事措施。

至少美国派遣战舰向中国表达法律观点的意图就很奇怪。首先，展示肌肉是不是表达法律观点的最好方式就已经说不清了。事实上，炫耀武力很可能适得其反。第二，中国恐怕是适用这种手段时最糟糕的目标。考虑到他们对南中国海争端里的国际法并不感冒，中国许多人直接错失法律方面信息的传达，而把“航行自由行动”表面理解—美国炮舰外交武力登陆羞辱中国的挑衅。就算他们留意到那信息，他们也会把它当做美国虚伪之行的又一例证—利用自由说教来掩盖其维持在南中国海海上霸权的“现实主义”利益。

最后，美国自称向中国传达国际法的说法并没有比维持在南中国海地区的无约束介入更有说服力，而这也许正是“航行自由行动”的主要意图。美国的全球战略主要是基于在国际水域无阻通行的海洋战略。航海自由因此对美国军方而言是关键战略利益，因为它提供了其全球机动与其向主要行动区域包括西太平洋的战略介入之基础。美国对中国在南海岛礁建设日渐担忧是因为其军方的战略制定者担心中国可能有朝一日利用这些岛礁阻止美国海军介入这一关键地区。这就是为何从去年起美军太平洋司令部积极带头执行“航行自由行动”。但紧要的问题并不真的与商业航行相关—对中国来说在南中国海限制商业航行活动将是自杀性质的，因为南海的货物运输关系到中国经济命脉。现实的问题是两国在南中国海进行的战略竞争。

美国对中国限制美国船只自由的忧虑合理吗？正如拉森号事件与威尔伯号事件所揭示的，至少此时，中国无意限制美国在南中国海的军事介入。美国也许会在未来继续忧虑中国的意图。但表达这种担忧的最佳方法是与中国开展一系列认真的战略对话而不是进行更多此类“航行自由行动”。虽然如前所述，“航行自由行动”能给美国带来战术上的优势与短期得利，它也有严重的机会成本与长远后果。美国真的准备好了为其持续的“航行自由行动”带来的安全风险负责吗？美国会对与中国发生擦枪走火而负责吗？美国担得起因为偏重“航行自由行动”而非战略对话，导致失去与中国达成妥协的机会吗？

“航行自由行动”不能从自由的角度得到辩护；同样从现实主义角度看它也不是保持战略介入的好政策。长期以来，它就是美国军方逃避公共监督的模糊政策，甚至在美国国内亦如是。现在是时候就其有何功过进行国际讨论了。

达成临时协议

从美国军事战略的角度来看，不难理解美国是在试图维护自己在南海的进入和航行自由。但是中国强调航行自由一事不存在争议。这是中国在反复承诺将维护航行自由。但是作为美国单边的军事政策，“航行自由行动”确实存在很大的问题。单方面展示军事力量总是激起中国的关注。

事实上，航行自由问题可以变成中美两国重要的共同利益。尽管目前中国仍然不满美国在海南海域的军事行为，但是当中国成为真正的海洋强国之后，中国将会逐步重视航行自由和海域使用权。历史上，中国看待国际关系主要是内陆式思维，尽管偶尔大规模寻求在海上的利益和活动，例如15世纪初的郑和下西洋。但是如果现代中国成为海洋国家，其海洋观将会随之转变，跟18至19世纪的英国和如今的美国相似，中国也会将航行自由为战略利益。

届时，中国南海将会成为中美的合作领域，周边国家不得不忧虑中美两强霸权的形成。因此目前，两国需要在最近的紧张局势中寻求达成临时性协定，以缓解紧张局势，保持沟通对话的通畅。相比之下，继续没有多大意义的军事力量展示是下策。只有通过外交手段、双边或者多边会议解决争端，才是上策。事态虽然并未到最坏的情况，但是仍然需要北京和华盛顿运用智慧，让事态向更加积极的方向发展。

(作者为澳大利亚国立大学国际关系研究院研究员、新加坡国立大学东亚研究所访问学者、广东国际战略研究院云山讲座教授。本文英文版首发于http：//www.ippreview.com，原标题为：中美在南海航行自由上达成了妥协？文章转自共识网)