剥去全球治理理论的层层面纱，无非就是“治国平天下”。作为现代版的“治国平天下”，全球治理的行为主体包括三大类型：国际非政府组织及其开展的运动，政府间国际组织及其国际论坛，主权国家或有政府的政治实体。治理主体的多元化与多样化是构成全球治理体系的关键，是实现治理目标的力量所在，但也须看到，全球治理的无数问题，恰恰产生于主体的多元化与多样化及主体间冲突。全球治理的目标追求有两个方面：一是秩序追求，二是价值追求。不同治理主体间共识的缺乏或达不成协议，就会使许多有待治理的事件得不到有效治理。总体而言，治理主体间的共识与合作是全球治理取得成功的关键，主体间的冲突则不仅不利于治理目标的达成，反而往往使原先的乱局陷入更深的治理危机中。由于全球治理的主体几乎涵盖了国际社会所有类型的组织与势力，自然地它们也会把这个世界的各种矛盾带入到“治国平天下”的目标追求中来。

全球治理（global governace)听起来不错，学者们也一再强调“治理”与“统治”的不同，使之颇具“去政治化”的意味。自1990年德国政治家、前总理勃兰特提出这一概念，并经1992年由28位国际知名人士成立“全球治理委员会”及发表《天涯成比邻》的报告以来，“全球治理”的思想迅速传播开来。

当然，这一思想的传播不仅是基于名人效应，更是由于契合了冷战后全球事务各层面的治理需求。不过，全球治理的概念也不断被“改写”，对它的论述变得越来越宽泛和复杂，到了“乱花渐欲迷人眼”的地步。与许多社会科学概念一样，“全球治理”也可能起于简单却死于繁复。

全球治理到底有着怎样的涵义？能否从急剧增多的研究著作中把这个词“拯救”出来，使之变得简明易懂？这需要对以下三大问题加以辨析，因为正是这些问题导致人们理解上的“晕眩”：

其一，全球治理到底要治理什么？

随着全球化的推进，全球性问题日益增多，这些问题要么在许多国家普遍存在，要么超出单一国家或区域内少数国家能够解决的范围，如气候暖化问题、环境与资源问题、核扩散问题、恐怖主义问题、流行疾病防控问题、移民与难民问题、南北贫富差距与消除贫困问题、毒品走私问题等等。全球治理最初正是有意针对“全球性问题”，以区别于一般的国内问题与国际政治问题。但是，这无法应对以下两个方面的现实：

一是传统的国际政治问题与全球性问题之间的界限似有还无，根本说不清。是否真的存在无涉主权国家与传统国际政治的、所谓“超越”国家间关系范畴的“全球性问题”呢？不涉及主权治理权力而实现全球性问题治理的可能性又有多大？事实上，如果说全球性问题与传统国际政治问题之间有界限，那也只是人为构建的理念性的界限，而非现实中的界限。所以，全球治理涵盖传统的国际政治或国际关系问题，只是对现实的回归。但是这样一来，传统的国际政治中有关战争、和平、安全、发展的主题，也就成为全球治理的主题。

由此而言，全球治理这个本来希望突破传统国际政治而寻求解决全球问题新方案的概念，很容易变成一个无所不包的“筐”，正如今天我们所看到的那样，那些理论上试图做出的区别在现实中又被打回了原形。

二是更有甚者，全球化时代也是“国际问题国内化、国内问题国际化”的时代，全球治理不仅无法撇开一国的国内治理问题，而且根本上有赖于主权国家的支持与参与。看看那些被界定为全球治理对象的问题——不管是低政治的气候、环境、卫生与疾病防控问题，还是高政治的防核扩散、打击国际恐怖主义问题；不管是传统的战争和安全问题，还是新生的金融风险与网络安全问题——离开了主权国家的支持和参与，就将一事无成。

诸多的全球治理对象，恰恰发生于一国之内，治理措施也只有在国家之内才能落实。因此，国内问题便逻辑地构成了全球治理庞杂对象的组成部分。虽然主权国家的国内治理与外来治理力量之间横亘着“主权”，但是无法否认国内治理构成了全球治理的组成部分或重要基础。

可见，全球治理最初尽管有着简单而美好的设想，但世界治理事务的普遍联系性使它的概念与涵义不断扩容，难以超脱国内层面而只专注于去国家化、去政治化的“全球性问题”。全球治理理所当然地包括两个相互联系、内在交错的层面：一是国内层面，二是国际与全球层面。也只有这样，“全球治理”才名副其实。换言之，全球治理现实地包含“治国”和“平天下”两个方面。尽管全球化时代与中国古代文化语境有着巨大差异，“治国平天下”需要理解上的现代性转化，其行为主体也不再依赖于“修身齐家”的个人，但是剥去全球治理理论的层层面纱，无非就是“治国平天下”。

其二，全球治理到底由谁来治理？

全球治理的主体是与其任务相对应的，即大致存在一个“什么样的事务得有什么主体来治理”的关系模式。由于全球治理对象与任务的不断扩容，治理主体自然也会呈现出多元化、多样性的特点。而不同治理主体之间的利益差别、身份差别、价值理念差别以及治理策略的差别，足以使全球治理变得无比复杂。

当全球治理最初被理解为应该用去国家化、去政治化的方式，或应对去国家化、去政治化的全球性问题时，鉴于国内问题治理的经验，西方的政治家与学者们对公民社会组织或通称的非政府组织（NGOs）寄予了很大的希望。全球治理领域的著名学者詹姆斯N？罗森瑙即有著作名为“没有政府的治理”。NGO通常具有某种专业性，像无国界医生组织、世界禁雷运动组织、禁止化学武器组织等著名的国际非政府组织，甚至获得过诺贝尔和平奖。

非政府组织在全球治理中的独特角色不可否认，但由于全球性问题与传统国际政治问题之间没有天然的界限，全球治理的主体少不了各类政府间国际组织或国际论坛、国际运动，典型的如联合国经社理事会、世界卫生组织、世界气候大会等。

不过，相比主权国家在国际政治中的至高无上地位及其治理能力，国际非政府组织、政府间国际组织与国际运动等都处于结构性弱势，反恐、反核扩散、金融风险、网络治理、发展援助等等问题若没有主权国家的参与就没有解决的可能，更别说涉及战争与和平的问题了。

概言之，作为现代版的“治国平天下”，全球治理的行为主体包括三大类型：国际非政府组织及其开展的运动，政府间国际组织及其国际论坛，主权国家或有政府的政治实体。治理主体的多元化与多样化是构成全球治理体系的关键，是实现治理目标的力量所在，但也必须看到，全球治理的无数问题，恰恰产生于主体的多元化与多样化及主体间冲突。

其三，主体间冲突如何影响全球治理的目标追求？

全球治理本来是一种秩序化的制度需求和公平正义的价值需求的结合，或者说，全球治理的目标追求有两个方面：一是秩序追求，二是价值追求。

从这两个方面目标来说，人们完全不必拘泥于全球化时代这一背景来谈论“治理”，而应看到治理是人类社会的基本需求，因为不治则乱，“统治”和“治理”也非不同的历史过程，而是同一历史过程可以做出的侧重点不同的解读。主权国家秩序的建立以及主权原则在二战后被确立为联合国宪章的首要原则，可以说是迄今为止最重要最成功的全球治理，它为世界提供了基本的秩序与合法性判别的基础。

全球治理的目标只能通过治理主体来实现，因此不能脱离主体来谈治理目标。但从治理主体来看，它们对于治理目标两个方面涵义的理解是不同的，如在秩序化的方向上、在秩序构建的权力分配和利益分配上、在对于公平正义的价值理解上及其背后的文化传统上，无疑都存在或深或浅的分歧。这些分歧由于是主体的多元化与多样性、主体间的身份与利益不同、价值观与意识形态差异的自然反映，无法抹煞。因此，治理主体间的冲突无可避免。

在现实中也可看到，不同治理主体间共识的缺乏或达不成协议，就会使许多有待治理的事件得不到有效治理。有关气候问题的《东京议定书》因美国的退出而功效大减、朝核问题的多次六方会谈皆无果而终，世界经济中经常出现贸易战、关税战、汇率战等，都表明了治理主体间的冲突及其负面影响。虽然全球治理的某些问题可以由某一类主体主导解决，但总体而言，治理主体间的共识与合作是全球治理取得成功的关键，主体间的冲突则不仅不利于治理目标的达成，反而往往使原先的乱局陷入更深的治理危机中。

由于全球治理的主体几乎涵盖了国际社会所有类型的组织与势力，自然地它们也会把这个世界的各种矛盾带入到“治国平天下”的目标追求中来。

作为治理主体的非政府组织，在西方语境中往往被称为“世界的良心”，它们也以独立性、中立性自许。但是即使不说其有时作为某些国家利益工具的角色，国际非政府组织因其源于西方政治学中的“国家—社会”或“公域—私领”的权力两分法，或“国家—社会—个人”的权力三分法，往往带有自由主义的价值倾向，这会自觉不自觉地体现在它们的治理理念和实践中。比如在人权领域，一些著名的国际非政府组织，如大赦国际、人权观察等，本能地奉行西方自由主义的人权价值观，很难认同中国的或东方世界的“集体人权”观。

至于政府间国际组织，也千差万别，如过去的华约与北约之间，如今继续存在的七国集团、七十七国集团之间，治理目标极不相同。

在主权国家的层面上，看看美国与俄罗斯之间、中国与日本之间、印度与巴基斯坦之间、以色列与阿拉伯国家之间对于地区或全球事务治理目标的不同追求，即可了然。中国与许多第三世界国家曾长期提倡改变国际政治经济旧秩序，建立公正合理的国际政治经济新秩序，显然把以美国为首的西方主导的国际秩序作为“革命”的对象。全球治理中国家主体间冲突的集中表现，就是秩序之争，秩序之争的背后则包含利益、价值、意识形态、地位与身份之争。

综而观之，治理主体间有多大的差别，对治理目标的追求就有多大的差别，在“治国”上如此，在“平天下”上更是如此。治理目标的实现是相关的各不同治理主体间博弈的结果，而更多的时候是博弈而无结果。

全球治理遇到的当然不止以上三大问题，但通过这三大基本问题的辨析我们可以得出几点关于全球治理的“非常规”认识：

1.治理是人类社会的基本制度需求和价值需求，全球治理概念的提出是对全球化时代治理需求的积极回应，包含着对一个有序的美好世界的期许，但是它试图以去国家化、去政治化的方式实现对“全球性问题”的治理，带有乌托邦色彩，其概念的扩容是全球事务相互联系与国际政治主导全球事务的客观反映。全球治理的基本涵义就是“治国平天下”，离开“治国”无以“平天下”。

2.全球治理主体的多元化与多样性，不仅反映了全球化时代世界政治权力结构的复杂性，也注定了全球治理中拥有不同价值观念、利益诉求、身份地位的参与者相互博弈的紧张关系，而集中表现为构建什么样的国际秩序的博弈。不仅主体间对于治理对象与治理目标的认识往往大相径庭，而且许多需要治理的问题恰恰是主体间博弈带来的。还有些问题涉及人类生存意义与发展伦理，如反全球化运动到底是全球治理的有生力量还是应该被作为治理的对象，不会有单一的答案。有许多需要治理的问题是资本主义生产方式的结果，而全球化的基础正是资本主义生产方式的全球化。那么，全球化这个“巨人”如何能战胜自己的“影子”？

3.全球治理实际上已经变成一种不堪重负的诉求，也暴露了它的理想主义本质。不过，既然它是对全球化时代问题的回应，自然有它的价值和生命力。可以预料，全球治理仍将艰难前行。而对于单个民族主权国家来说，解决好自己的问题，创新治国理政方式，“治好国”，本身就是对“平天下”的重要贡献。“治国平天下”的主要重任仍然需要民族主权国家来承担与落实，因此可以说，“民族主权国家怎么，全球治理便怎样”。中国有着自己独特的治理传统与文化价值，对于西方思想主导的全球治理，至少是有益的补充。

（作者为北京外国语大学国际关系学院教授、中国文化走出去协同创新中心研究员，文章转自澎湃）