也有迹象表明，相对于北京而言，阿基诺统治下的菲律宾更倾向于与美国结盟。2011年，阿基诺三世任命阿尔伯特·罗萨里奥——前菲律宾驻华盛顿大使——作为他的外交部长。同年，美国国务卿希拉里·克林顿(Hillary Clinton)提议举行一个包括美菲两国防长和外长（国务卿）的“2+2”会晤。马尼拉对此积极回应。

什么塑造了阿基诺的政策？可以说，阿基诺三世的外交政策源于中国在南中国海的明显自信。换句话说，军事现代化、加强与美国的防务关系、在联合国法院提出反华提案都试图平衡中国。然而，它也可以辩称，中国因此变得更加强硬。确定这样的因果关系超出了本文的范围。重要的是，阿基诺权力的上升，在塑造中菲关系的过程中是最重要的。阿基诺的对华政策与阿罗约形成了鲜明对比，在这一点上，其可以表现为两个因素：1)他相信南海争端只是整个双边关系的一部分；2)所有与中国打交道的手段都应符合菲律宾国内法和国际法。第一个因素要求双方的经济互动、人文交流应继续推进，并且通过和平手段解决争端。第二个因素要求中国在南中国海争端区域的所有定居点，都应符合菲律宾宪法和相关国际法(特别是《联合国海洋法公约》)。第二个因素在与中国打交道时被证明是有疑问的。菲律宾最高法院大法官安东尼奥·卡皮奥（Antonio Carpio）说：“从根本上说，任何与中国的合作开发都是不允许的，因为我们的1987年宪法规定了国家保护专属经济区的国家海洋财富，为菲律宾公民保留使用和享受的权利。任何与中国的共同开发，都是违反宪法的犯罪行为。”总之，阿基诺仍对在本国专属经济区内与中国共同开发敞开大门，只要参与开发的中国企业遵守菲律宾法律。此外，阿基诺也想将《联合国海洋法公约》作为解决与某些海域主权声索国间争端的终极方法。阿基诺承认，显然存在着有争议的区域，这些区域可以单独处理。然而，按照《联合国海洋法公约》规定享有的区域，应该从那些争议区域中分开。

这两个因素塑造了阿基诺的对华政策。至少，马尼拉预计北京不会改变当前现状，停止在有争议的地区进一步建设和增加船只数量。不用说，这些期望没有得到满足。然而，这两个因素继续指导着阿基诺的对华政策。例如，尽管中国对来自菲律宾的进口农产品实施了一项检疫措施，以及在黄岩岛对峙期间对菲资旅游行业进行监管，但是马尼拉没有对此加以报复。菲律宾甚至强化了两国的经济关系，其倾斜有利于北京。随着北京自信的进一步增加，阿基诺统治下的菲律宾变得更多地与法律和美国保持一致。2013年1月，菲律宾按照《联合国海洋法公约》，在国际仲裁法庭前对中国提起诉讼。与此同时，马尼拉与华盛顿开始了正式谈判，内容涉及增加美国士兵和舰艇在菲律宾军事基地的轮换部署，特别是在苏比克湾（Subic Bay）和巴拉望岛（Palawan）。两者都直接面对南中国海。

所有这些都与北京期望的相反。中国一直强调解决争端的双边谈判优于多边和国际场合，且一直反对美国军事力量和侦察设备在其附近活动。菲律宾提交仲裁提案，明显使得争端国际化，并迫使中国政府澄清其九段线（nine-dash）地图。此外，美国士兵、舰艇和飞机在菲律宾西部的存在，作为目前谈判的结果，为美国提供了一个就近直接进入南海的途径。显然，这两个都是针对中国的平衡措施，防止该地区最大的军事力量进一步改变现状。然而，它们是阿基诺三世外交政策原则的具体表现，马尼拉这两个与北京对抗的举动，导致两国关系进一步恶化。

中菲关系的价值

虽然其在更大更广阔的世界地缘政治事务中，也可能被一些无关紧要的问题所忽略，然而在赋予中菲关系一个重要的战略价值时，要考虑各种因素的存在。

菲律宾的战略牌

菲律宾外交砝码可以分为两种：1)内部属性；2)外部外交能力。在国内，虽然菲律宾不像一个大国，然而其在东亚事务中其并不一定是个次要的力量。首先，菲律宾是东盟（ASEAN）的创始会员国之一。因此，它在东南亚国家联盟十个成员国的事务中有一个相当大的战略权重。很明显，在2012年东盟峰会上，由于峰会联合公报涉及南海争端的部分反映了中国意愿，菲律宾反驳了峰会东道国、中国盟友柬埔寨。此外，美国东盟事务的协调者定位，显著地塑造了华盛顿的东南亚议程。在过去的几年里，菲律宾也成为了在亚洲增长最快的主要经济体，仅次于中国。

与此同时，菲律宾有一个相当大的外部外交能力，其建立在与美国的同盟，以及由受过高等教育、说英语的人士从事的外交活动基础上。首先，虽然存在一个被盟友抛弃的巨大风险，作为一名华盛顿的条约盟友，马尼拉掌握着战略主动权。对致力于保卫菲律宾的美国而言，可能意味着两点。首先，保护菲律宾对抗中国可能的侵略，意味着防卫广阔的南中国海——一个承担世界贸易三分之一的重要航线，防止其处于北京的共产党控制下。第二，1951年《美菲共同防御条约》规定的、致力于保卫菲律宾承诺，可能意味着维护美国作为一个太平洋大国的信誉。任何可能的放弃行为很可能严重损害美国的信誉，这项事实很容易吸引美国国会两党对美菲同盟的支持。这两个因素可能是最近美国努力增加其与菲律宾军方的协同作战能力、提升与马尼拉同盟制度化水平的主要原因。这些努力包括重新设置年度军事演习，这些军演自2011年以来一直专注于领土防御、海上战斗而不是反叛乱和反恐。在今年签署的一项协议之后，其还包括了未来美国部队和海军资产在菲律宾基地的部署，尤其是那些面对南中国海的基地。必须指出，最近的调查显示，在所有的国家中，中国被美国公众视为最负面的国家。[]而美国则可能缺乏对另一个海外冲突的意愿，与中国对抗可能被证明是另一码事。菲律宾的战略价值已经被美国政府的各种声明所证明。例如，前国务卿美国国务卿希拉里·克林顿(Hillary Clinton)一再表示，华盛顿将履行对马尼拉的条约义务。几位美国高级军事官员对此呼应，包括美国海军作战部长、海军上将乔纳森·格林纳特（Jonathan Greenert）。作为马尼拉和华盛顿之间正在起草的新协议的一部分，美国很快也会在菲律宾面对南中国海的基地建设军事设施，以供应美国部队和海军资产。

此外，作为马尼拉宽泛有效的外交影响的证明，该国通过向联合国法庭提交反华提案的决定，已经获得了大量的国际支持，从欧盟到日本，从美国到英国，其通过国际仲裁和平解决争端的支持，在中国继续保持的自信中持续增长。必须指出，支持仲裁违背了中国通过双边谈判解决争端的偏好。对许多人来说，马尼拉的法律行动是“依照国际法解决争端”外交的陈词滥调的具体体现，由于担心中国的报复，之前没有其他国家做过类似的事情。有当地媒体报道，美国已经说服越南和马来西亚表示支持，如果它们不加入菲律宾基于《联合国海洋法公约》规定的仲裁提案、对抗中国在南海争端中彻底的领土主张的话。

所有这些提供给马尼拉一个可信的外交砝码，使其与北京的关系在该地区地缘政治和安全环境范围内变得非常重要。中菲关系，看起来似乎微不足道，却是一种重要的双边关系，继续影响着新兴的东亚秩序。

结论和建议

过去的十年中，已经显示出了中菲关系现状中的戏剧性上升和下降。本文从菲律宾的视角，概述了四个塑造双边关系的因素。事实上，在2004-2014年十年间的早期时候，美菲同盟的弱点，对于北京和马尼拉关系异常密切是最重要的。随着美菲同盟的改善，随后北京和马尼拉之间出现不和。此外，北京的发展援助政策引导——通过一个在马尼拉不受欢迎的领导人，在塑造中国形象方面弊大于利。由于糟糕的中国援助计划，菲律宾的政策制定者被迫远离中国。与此同时，另外两个因素往往相互加强。近年来中国显然变得更加强势。这样重大的发展，塑造了马尼拉对于中国外交政策的看法。阿基诺总统的选举，也极大地决定了菲律宾的政策，以应对一个更加强势的中国。换句话说，阿基诺的上台，是对法律的尊重，以及更多的与美国结盟的结果。然而，由于阿基诺三世的外交政策，中国变得更加强势。

中菲关系在该地区被密切关注。一方面，菲律宾向国际法院提交反华提案的决定，是一项关于“法治”能够在多大程度上抑制崛起中的大国自信行为的检验。就美国对其太平洋地区的条约盟友承诺而言，这也是一个检验案例。另一方面，中国对菲律宾法律行为以及国际法院最终判决的反应，将塑造世界如何看待前进中的中国，以及东亚新秩序的前景。

完全认识中菲关系对该地区事务的意义，对于北京和马尼拉缓和他们的言辞而言，是很重要的。马尼拉应该认识到，中国在该地区是一个强权，并且这种情况将继续很长一段时间。因此，菲律宾应努力对中国清楚地表达这样的观点：菲律宾不是敌对的一方，不是美国对华遏制的工具，也不是一个敌人。北京也必须意识到，它越把菲律宾推向墙角，马尼拉就越敢放手去捍卫自己的国家利益。考虑到马尼拉薄弱的军事力量，这可能是一个绝望的结果。由于菲律宾军力较弱，中国应该明白，菲律宾人仅有的自卫武器是国际舆论、与美国的盟约以及国际法。如果中国逼迫菲律宾太甚，其可能会导致一个中国最厌恶的结果出现——争端的国际化，以及美国增加在中国前院——南海和东海——的军事存在。

当然，还会有其他因素可能塑造菲律宾对中国外交政策的观点。2016年，菲律宾将选举新总统。马尼拉的中国政策将保持不变吗？2017年，一位新的领导人将入主白宫。作为一项更明显的“亚洲再平衡”政策的一部分，它会导致美菲同盟更加紧密吗？抑或美国放弃其对太平洋地区盟友的承诺？接下来的十年里，就像过去那样，对于整个中菲关系、该地区的地缘政治和安全环境而言，可能是另一个重要的十年。

（本文来源：中国国际问题研究基金会海洋研究中心）