中日之间围绕钓鱼岛问题，虽然早在1972年就达成“搁置争议”的默契，但是日本国内在这个问题上经常出现摇摆，时而信守这个默契，时而又挑战这个默契，2009年民主党上台之后，特别是该党松下政经塾集团的代表前原诚司开始公然否定两国之间存在这样的默契，从而导致两国关系陷入了低谷。日本对“搁置争议”问题上的摇摆，根源在于日本国内各政治集团对政治主导权的掌控发生了变化。简言之，就是日本政界的鸽派、鹰派和“右翼”三股势力的互相牵制，对日本的钓鱼岛政策产生了重要影响。从外交政策决定过程的理论角度来看，国内政治模式认为，政策是政治过程的产物，根据问题的性质，政府以外的行为者也与政府内的行为者一样可以在政策的制定与执行过程中发挥重要作用。国内政治模式是一种在比较广泛的视角下对外交政策的制定与操作进行观察的方法，它不仅包括政府内部权限和权力关系等大部分制度化的政治权力交叉现象，而且包括政府以外的各集团之间的政治权力关系。该模式根据分析者的角度不同存在不同的变种，包括精英主义模式和多元主义模式，前者重视政府、公务员和经济界的三位一体态势在政策制定过程中的作用，后者则以政府、经济界、压力集团等因素各自保持明显的独立性并互相牵制为观察重点。本文更加关注多元主义模式，因为该模式比较适用于在国内引起相当的关心，并引起具有相当自律能力的国内各行动主体展开积极活动的问题。特别是此种模式更倾向于认为外交政策是在各种因素之间权力关系的互动过程中形成和推行的，亦即外交政策的决定本来是权力斗争的结果，是特定的压力集团运用手段获得特定外交政策发言权或操控权的结果。日本对“搁置争议”默契的态度变化就属于这种情况，在日本，政府在有关钓鱼岛问题的政策制定与操作过程中，经常出现各种政治集团之间的斗争，不同的集团取得主导地位，便使该问题表现出不同的特点。本文旨在从国内政治的多元主义模式角度分析日本鸽派、鹰派与“右翼”集团在钓鱼岛政策的制定与推行过程中所产生的影响，论述的焦点集中在探讨和梳理日本政界各派政治势力对“搁置争议”的态度及其变化，寻找日本的钓鱼岛政策何以经常出现摇摆，特别是最近日本何以一口咬定中日之间不存在“搁置争议”之态度的根源。

一，鸽派主导与“搁置争议”的默契

日本的钓鱼岛政策是在鸽派集团主导日本政治的背景下形成的，其主要内容是在与中国的外交互动过程中形成了关于“搁置争议”的默契。

鸽派的概念及其构成。中日之间之所以就钓鱼岛问题形成“搁置争议”的默契，是与自民党内的鸽派集团主导日本国内政治有密切关系的。在日本，所谓鸽派，是指那些具有和平主义政治倾向，特别是在外交和安保政策上持稳健思想的人和集团。在外交政策上，日本的鸽派主张通过交往和谈判来缓和日本与周边国家之间的争端，维护和平宪法，遵守国际法、促进国际合作、维护世界和平、重视与美国的同盟关系。

日本鸽派的构成。自民党在战后日本政治上发挥了重要作用，特别是该党的鸽派长期处于日本政治的主导地位，故本文所说的鸽派主要是指自民党的鸽派。吉田茂作为日本战后政治的“制造者”，他也是自民党鸽派的始祖，他的“亲美、经济优先和轻武装”政策思想被称为吉田主义，具有明显的鸽派色彩。在自民党的派阀政治中，吉田的政治继承人池田勇人被称为“吉田学校”的优等生，他是鸽派“池田派”的创立者。池田之后，鸽派由大平正芳、铃木善幸、宫泽喜一、加藤紘一、谷贺诚、谷垣祯一等人主导，构成了自民党鸽派集团相互承袭的链条。吉田的另一位“弟子”佐藤荣作虽然与其胞兄岸信介都是鹰派，但是，从该派之中脱胎出来的田中角荣集团是鸽派，也曾经是党内最大派阀。桥本龙太郎、小渊惠三、野中广务、二阶俊博、小泽一郎、鸠山由纪夫、石破茂等都是田中派出身。除此之外，石桥湛三、三木武夫、松村谦三、海部俊树、高村正彦等是自民党内的另一群鸽派集团。这些派阀不仅主导了战后日本的政治，而且也对中日邦交正常化做出了贡献。

另外，在维护中日友好关系问题上，即使是自民党内的鹰派之中也有一部分人与鸽派观点比较接近，比如，鹰派的福田赳夫、园田直等人虽然由于派内反华势力的掣肘而没有在邦交正常化时有所作为，但是在中日和平友好条约的缔结过程中却有所建树，他们可谓是鹰派集团中的“鸽派”。

除了自民党之外，日本外务省作为官僚机关，本来是外交政策的执行部门，但是由于该部门的“职业性”，所以，对于政策的制定与推行具有很强的影响力。特别是因为吉田茂出身于外务省，因此使得这个部门深受自民党鸽派集团的影响。在中日邦交正常化过程中以及之后多年的中日关系发展进程中，外务省与自民党鸽派一直起着主导作用，这也是中日关系自邦交正常化后四十年来没有出现较大波折的重要原因。

鸽派与“搁置争议”的默契。自民党鸽派默认了中方关于“搁置争议”的建议。1972年7月28日，当田中角荣的密使公明党委员长竹入义胜访华时，向周恩来提及了钓鱼岛问题，周恩来对他说：“钓鱼岛问题可以不谈，和邦交正常化相比，这个问题是小问题，不会影响中日关系正常化。”这是中国首次提及“不提”钓鱼岛问题，周恩来显然是在中美日大战略的框架内处理该问题的。9月27日，田中访华时，曾要求周恩来明确钓鱼岛的归属权，周恩来再次确认了上述立场，这样，29日，中日邦交正常化联合声明也就没有涉及这个问题。30日和10月1日，大平正芳和田中角荣分别向日本记者透露了中方的态度，11月6日，大平正芳还在众议院就钓鱼岛和和平友好条约问题表示：“向后看的问题已经结束了，和平友好条约是向前看的问题。”事实上在中日和平友好条约谈判中，日本也是赞成“搁置争议”的，比如，1978年3月10日，日本外相园田直在国会参议院就和平友好条约问题发言说：“因为日中和平友好条约不包括领土问题，所以，双方在谈判友好条约时不谈‘尖阁列岛’问题”。

公明党是日本政界的各派，田中角荣、大平正芳都是自民党内的鸽派，园田直虽属鹰派集团，但本人是鸽派，他们的表态证明日本鸽派是认可“搁置争议”的。

实际上，鸽派领袖大平正芳还曾暗示过中日之间存在“搁置争议”的默契。关于“搁置争议”，当时已经担任自民党干事长的大平正芳认为：“尖阁列岛”是日本实效支配的领土，确实位于中国领海以外，不同于竹岛和北方领土。所以没有必要特意提出异议使之成为第二个竹岛问题，并使日本与台湾之间的关系恶化。这个问题不仅涉及中日关系，如果与台湾之间的关系也出现麻烦，将对日本不利，不如维持现状。大平认为这表面上看似乎态度好像软弱，但是这是正确的方法，是良策。1978年4月20日，针对自民党内鹰派要求改变钓鱼岛现状的声音，大平对记者说：“关于尖阁列岛问题应该回到中日联合声明的轨道上来。”大平的政治顾问伊藤昌哉在回忆录中特意在大平谈话中“中日联合声明”一语的后面加注“尖阁列岛被搁置”。可见，大平主张中日两国处理钓鱼岛问题时要“回到中日联合声明的轨道上”，即，回到“搁置争议”的轨道上。

日本外务省作为政策的执行者，从国内政治模式的角度看，它也是一个“鸽派”集团，它是按照“搁置争议”的原则来处理钓鱼岛问题的。关于中日两国钓鱼岛问题的争端，当时亲台湾的外务省早有“搁置争议”的构想。钓鱼岛问题起源于1969年4月发表的“曼谷报告”，随后，5月，日本在岛上设立了标桩，1970年8月10日，日本外相爱知揆一正式提出日本对钓鱼岛拥有主权的主张，从此，两国之间出现争端，特别是台湾岛内反应强烈。对此，日本政府曾考虑过“搁置争议”的问题，根据日本外务省最近解密的1971年7月5日的文件记录，当时外务省认为：“关于领有问题，日华（日本和台湾）双方互相反对有可能给日华友好关系带来恶影响，……，所以，日华双方的政府有必要极力注意不使该问题成为日华双方的重大问题。”外务省这份文件所反映出的是，日方有意与台湾当局之间淡化这个问题，《产经新闻》认为这反映了日本政府当时是有意将这个问题搁置起来的。

后来外务省也一直没有放弃这个思路。比如，2004年，中国保钓人士登上钓鱼岛，当时参与处理该问题的外务省亚大局长薮中三十二认为：日本的警察逮捕了“不法”入境的中国人，日本的检察官决定把他们驱逐出境，这已经是十分重要和必要的程序。”这是当时日本尽快释放登岛者的基本理由。日本前外务省国际情报局局长孙崎享也是赞同“搁置争议”的，他的理由是：“这对实际控制该岛的日本来说意味着可以继续控制下去，所以是对日本略微有利的约定。”鸽派主导了中日邦交正常化的进程，关于“搁置争议”的默契也就是在这个过程中形成的，可以说，鸽派也主导了“搁置争议”策略的形成。

二，鹰派的挑战及其“实效统治”的尝试

“搁置争议”的默契是中日两国之间形成的，但是，对于这个默契，自民党内的鹰派并不满意，他们一旦有机会就会出来采取行动挑战中日之间的这个默契，他们的目标是推进所谓对钓鱼岛的“实效统治”。

鹰派的概念及其构成。在日本，鹰派是指那些在政治、外交、军事和安保政策上采取对外强硬立场，或者主张用军事手段解决争端的人或集团。当然，在现在的日本，事实上并不存在实质意义上的武力解决问题，所谓鹰派，主要是指那些对外采取强硬态度或者对别国进行挑衅态度的人或组织。日本鹰派在内政上主张对战后的政治模式进行改造，发扬“靖国”精神，重新树立日本人的国家观念和自尊、自信，整合国民意识，修改宪法，组建正式军队，恢复集体自卫权，向海外派兵。在外交上，他们主张日本应该积极参与解决国际纷争，特别是在美军基地、武器出口、无核三原则等问题上都采取积极态度。

鹰派的构成。自民党的创始人之一鸠山一郎战前曾做过军阀的核心人物山县有朋的继承人田中义一的秘书，他反对过对美协调者币原喜重郎温和的外交主张。战后，鸠山主张日本应该有一部自主宪法，所以，他被归为鹰派行列。岸信介在战前曾做过东条内阁的商工大臣，战后他主张日本应该摆脱对美从属状况，力主修改日美同盟条约，因此是自民党内鹰派的代表。岸信介的继承人是福田赳夫，1970年该集团形成福田派，并吸收了其他的鹰派成员石原慎太郎、中川一郎等人。安倍晋太郎、森喜朗、小泉纯一郎、安倍晋三等都是该集团成员。另外，中曾根康弘虽然不属于福田派，但也是自民党内著名的鹰派人物。

自民党内的鹰派，除了岸信介系统之外，还出现过一个叫做“青岚会”的集团，这是1973年，由党内各派中的强硬分子、少壮派议员结成的政策集团，石原慎太郎就是其中的骨干分子。当时正值中日邦交正常化实现不久，“青岚会”从反共亲台的立场出发，反对日本因为与中国恢复邦交而断绝与国民党当局的关系，因此被媒体称为自民党内的右翼集团，又因为该集团包含了多名福田派成员或与福田关系密切的议员，所以被称为“福田赳夫别动队”（福田赳夫也因此在中日邦交正常化过程中受到很大的牵制，不能有所作为）。“青岚会”的骨干成员有中川一郎（中川昭一之父）、森喜朗、渡边美智雄（现在的大家党党首渡边喜美之父）等人，该会与1979年解体，但它的主要成员石原慎太郎至今仍然活跃在日本政治舞台上，并且一贯坚持其反华立场。除了自民党鹰派之外，民主党内的松下政经塾集团内也有许多鹰派人物，代表者是前原诚司、野田佳彦等人。

鹰派对“搁置争议”的挑战。鹰派借钓鱼岛问题阻挠和平友好条约的签订。1978年，在中日和平友好条约问题的谈判准备阶段，自民党鹰派议员就因为两国之间存在钓鱼岛问题的争议而反对与中国缔结和平友好条约，反对者中最为著名的就是“青岚会”成员，他们趁机要求日本政府对钓鱼岛强力行使主权，还提出应该立即讨论在主岛钓鱼岛建立直升飞机机场和灯塔问题，以此表示日本的“实效统治”。自民党鹰派议员玉置和郎说：如果在和平条约谈判中不提“尖阁诸岛”问题，那该岛很有可能成为第二个竹岛。鹰派的代表中曾根康弘虽然曾经支持中日邦交正常化，但是在钓鱼岛问题上态度强硬，他也主张尽快实施“实效统治”措施。在这种背景下，1978年春，发生了中国多艘渔船进入钓鱼岛水域捕鱼“事件”，对此，福田派的小泉纯一郎指出：应该立即向中国提出抗议。由于鹰派的阻挠，最后还导致了外相园田直原定于1978年4月12日至15日的访华计划没能如期进行。

鹰派推进对钓鱼岛的所谓“实效统治”。1979年5月21日，由中曾根康弘在幕后操作，鹰派把持的日本冲绳开发厅不经过外务省同意就决定在钓鱼岛建设简易直升机机场，为开发该岛屿实行“实效统治”做准备，并通过海上保安厅的直升飞机和巡视船向钓鱼岛运送了相关器材。5月26日，冲绳开发厅还派遣了以琉球大学教授池原贞雄为团长的钓鱼岛调查团对钓鱼岛的气象和地址情况进行了勘察。调查团的成员由学者、冲绳开发厅和国土地理院的职员构成，他们从巡视船乘直升飞机在刚刚建成的钓鱼岛简易停机坪登岛。调查团的调查活动持续了一年，对象包括钓鱼岛、南小岛和北小岛，调查的内容包括气象、海流和岛上的地质以及表面流水和地下水，还有岛上及海水中的生物等项目，并决定1980年3月之前提出最终报告，鹰派打算根据这个报告编制预算开发钓鱼岛。