3月22日，美国总统拜登任命前朝鲜政策特别代表尹汝尚为总统特使，负责处理美国与其在太平洋地区的三个“自由联系邦”马绍尔群岛、密克罗尼西亚联邦、帕劳续签《自由联系条约》事宜。

今年2月，拜登政府正式出台《美国印太战略》文件，提出要加强与太平洋岛国的合作。同期，国务卿布林肯访问斐济，成为37年来首次访问斐济的美国国务卿。此次访问中，布林肯与18个岛国领导人举行视频会晤，宣布美国将在所罗门群岛重开使馆，还承诺在气候变化等岛国关心的议题上提供帮助。这些都表明，拜登政府正在重新激活美国的太平洋岛国外交。

太平洋岛国极具军事价值

太平洋岛国的地理位置赋予其极高的军事价值。上万岛屿星罗棋布，分属美拉尼西亚、密克罗尼西亚、波利尼西亚三大群岛区。陆地面积总和虽仅50多万平方公里，海域面积却超过3000万平方公里。许多岛屿和环礁可提供机场和深水锚地，为高速、密集的现代海空军事活动提供支持和保障，成为建设海上军事基地、部署军事资产的理想场所。

传统上，美国在该地区的存在偏重密克罗尼西亚群岛区，前述三个“自由联系邦”以及关岛、北马里亚纳群岛等均位于此区域。它们地处“第二岛链”南端，自第二次世界大战结束以来就被美视为“第一岛链”的后备地点和应对亚洲突发军事状况的潜在集结地。马绍尔群岛等三个“自由联系邦”贯穿太平洋中心地带，能将美在“印太战区”的“指挥中枢”夏威夷群岛和前沿作战阵地关岛串联起来，既能为关岛美军基地提供战略缓冲，也可充当美向亚洲投送兵力的“超级高速公路”。

二战期间，马绍尔群岛、密克罗尼西亚联邦、帕劳都曾被日本占领，战后由美国“托管”，在上世纪八、九十年代分别实现独立并与美签署《自由联系条约》（其中密美《自由联系条约》将于2023年到期）。根据条约，三国成为美国的“自由联系邦”，不保有自己的军队，由美负责保护其国家安全。美向这几国提供经济援助并在其主权治理中享有“国防否决权”和“战略拒绝权”。根据“国防否决权”，如“自由联系邦”政府的政策与美国的保卫义务相悖，美可阻止该政策实施。2001年，美国曾援引《自由联系条约》条款，否决马绍尔群岛允许三艘台湾海军训练船在该岛停留的决定。“战略拒绝权”是指美可在“自由联系邦”建立和使用军事设施，同时有权拒绝第三国对该邦的军事进入或战略使用。

长期以来，美国凭借这些排他性特权，将“自由联系邦”打造成满足美前沿部署和国防安全需求的重要军事资产。美军在马绍尔群岛的夸贾林环礁建有罗纳德·里根弹道导弹防御试验场，是其构建导弹防御系统、进行洲际弹道导弹和高超音速导弹等武器测试，以及开展空间监测活动的重要战略基地。自美退出《中程导弹条约》、恢复中导研发以来，帕劳就一直被美视为部署陆基中程导弹的理想选址。

美国“印太战略”的重要环节

冷战结束后，美对太平洋岛国的战略投入一度减少。但随着奥巴马政府提出“亚太再平衡”战略，这一地区重回美视野。2012年8月，美国务卿希拉里·克林顿出席第24届太平洋岛国论坛峰会时宣称，“美正加大对太平洋的投资，将长期与太平洋岛国保持伙伴关系”。2019年，五角大楼在《美国印太战略报告——准备、伙伴关系及促进地区网络化》中明确提出，美将“激活与太平洋岛国的接触，以维护印太地区的自由和开放，保障航道畅通，并提升美国作为太平洋岛国安全伙伴的地位。”特朗普执政时期，在白宫国家安全理事会设立大洋洲事务主任一职。拜登政府在2022年2月发布的《美国的印太战略》文件所开列的十点行动计划中，“与太平洋岛国建立有韧性的合作伙伴关系”独占一项，寻求成为太平洋岛国“不可或缺的合作伙伴”，实质性增强在岛国的外交存在。根据这份文件，美将建立一个支持太平洋岛国的“多边战略集团”，在应对气候变化、填补基础设施缺口、改善海洋安全等方面同岛国展开合作。文件还强调，与“自由联系邦”续签《自由联系条约》将被置于优先位置。此次尹汝尚作为总统特使负责条约续约谈判，肩负着“有意义地扩展”美国在太平洋岛国的存在，包括军事准入的重要任务。

在实际操作层面，美与太平洋岛国近年在军事、准军事领域保持着密切合作。2020年，美组建大洋洲特遣队并向马绍尔群岛、帕劳、巴布亚新几内亚等国派遣。同年，在“太平洋捍卫者2020”联合军演中，美军在帕劳的安加尔岛进行了力量投送和多域作战演练。“太平洋通道”军演也在2020年宣布向大洋洲扩员，邀请巴新、帕劳、密克罗尼西亚联邦等多个岛国参与。2021年，美“印太司令部”与密克罗尼西亚政府在檀香山举行高级别会谈，就在密新建军事基地达成初步共识。目前为止，美已与11个太平洋岛国签署了“随船观察员”协议（根据此协议，沿岸国执法官员可登上美国海岸警卫队舰船和飞机，在沿岸国专属经济区内开展“执法活动”）。

欲联手盟友“共管”太平洋

在拜登政府“印太战略”的规划中，澳大利亚、新西兰、日本是美构建太平洋盟友网络的重要帮手。2021年6月，白宫国安会“印太事务协调员”坎贝尔宣称，面对日趋激烈的美中战略竞争，美将携手澳大利亚、新西兰、日本等盟友共同“帮助”太平洋岛国。

近年来，澳大利亚、新西兰、日本对太平洋岛国的外交活动日趋活跃。2018年11月，澳总理莫里森提出“太平洋进阶”计划，称将把与太平洋岛国的接触“提升到新水平”，其中安全合作是“进阶”的重要内容。澳国防部宣布投入1.46亿基那（巴新货币），升级马努斯岛上的隆布鲁海军基地，还通过“太平洋海上安全计划”向12个太平洋岛国提供巡逻艇。新西兰于2018年3月推出“太平洋重置”政策，计划四年内为太平洋岛国提供超七亿美元的发展援助。自1997年起，日本每三年一次同太平洋岛国举行峰会。2021年9月，首届日本与太平洋岛国防长会议以视频形式召开。2021年12月，日本宣布将在基里巴斯开设大使馆，在法属新喀里多尼亚开设领事馆。

澳、新、日三国的太平洋岛国外交绝非独立存在，而是与美对该地区的战略构想紧密配合。近期美澳联手对中国与所罗门群岛的警务合作横加阻拦，就是例证。未来，预计美将进一步利用盟友已搭建好的与太平洋岛国合作框架，对该地区施加影响，以气候合作、人道主义援助、治理非法捕鱼等议题为抓手，谋求对这一地区施加更深的军事介入。

（作者金晨祎为中国国际问题研究院国际战略研究所研究助理，张薇薇为国际战略研究所副所长、副研究员，文章转自世界知识期刊）