编者按

7月2日，国家网信办发布公告称，为防范国家数据安全风险，维护国家安全，保障公共利益，网络安全审查办公室按照《网络安全审查办法》，对“滴滴出行”实施网络安全审查。国家数据安全究竟有何意义？美国《外交事务》杂志的这篇文章，对于我们理解国家数据安全的重要性有非常大的参考价值。数据现在是全球贸易的中心。按带宽计算，从2008年到2020年，跨境数据流量大约增长了112倍。这些巨大的变化不仅改变了贸易，还颠覆了全球政治。与全球经济的其他要素相比，数据与权力的关系更加紧密。

数据现在是全球贸易的中心。几十年来，国际货物和服务贸易决定了全球化的步伐。然而，全球金融危机后，贸易增长趋于平缓，取而代之的是跨境数据流量的爆发。按带宽计算，从2008年到2020年，跨境数据流量大约增长了112倍。

全球经济已成为一台永续运转的数据机器：它消费数据，处理数据，并产生越来越多的数据。贩卖数据的数字技术现在取代了一些传统的商品和服务贸易。过去电影主要以DVD形式销售，现在数字平台上播放；新闻、书籍和论文也在网上消费。即使是实物商品也带有数字成分——汽车不再仅仅是围绕着内燃机建造，还安装了复杂的电子设备和软件，捕捉大量的数据。有形货物的贸易也伴随着数字手段——如跟踪集装箱的程序，同样会产生数据并提高效率。疫情加速了企业的数字化转型，将更多的商业推向云端。

数字贸易和数据的跨境流动没有显示出放缓的迹象。2018年，全球有3.3亿人从境外进行了网购，每一次网购都涉及数据的跨境传输，帮助电商达到了25.6万亿美元的销售额。想象一下，随着宽带接入普及到发展中国家，5G无线技术让数据以闪电般的速度传输，以及“物联网”大大增加了机器与机器之间的通信，数据量将会增长多少倍？

这些巨大的变化不仅改变了贸易，还颠覆了全球政治。与全球经济的其他要素相比，数据与权力的关系更加紧密。数据为所有掌握数据的人提供了难以置信的优势。寻求反垄断优势的国家和公司试图控制数据；那些希望破坏自由和隐私的人也是如此。然而，数据跨境流动激增，数据本身已成为重要的权力来源，但数据在很大程度上仍未得到管理。

目前的国际贸易和投资框架是75年前设计的，它促进了繁荣和安全，帮助数百万人摆脱了贫困，并作为更广泛的经济秩序的一部分，鼓励民主、商业发展，保障个人权利。但当年的时代背景与今天已经完全不同，这一体系并不适合当今全球贸易的现实。关于数据的价值和所有权的困惑比比皆是，世界主要大国对如何管理数据有不同的看法。

如果美国不制定数字时代的新规则，其他国家就会制定。中国正在把自己的技术威权模式当作样板，且已认识到塑造数字权力的规则是地缘政治竞争的一个关键组成部分。美国应该提供一个替代方案：与愿意合作的伙伴和联盟一起，建立一个新的框架，释放数据的潜力，推动创新，创造经济力量，保护国家安全。

创新依赖于数据

经济学家早就认识到，一个国家的生产力越高，家庭平均收入就越高，人民的物质福利就越高。而且，一个国家的生产力越高，国家的整体税基就会越大，给政府提供更多的资金用于保障国防和其他利益。一个国家如何才能提高生产力？它可以投资于用于创造事物的资本——建筑、机械、软件等。或者，它可以创造新的想法、进行创新，使工人能够更有效地制造现有产品或制造全新的产品。事实上，美国GDP增长的一半以上都是由创新推动的。

数据一直是发现新思想的重要渠道。本杰明·富兰克林需要雷击的数据来提高人类对电的认识；格雷戈尔·孟德尔需要关于豌豆植物的数据来发现遗传规则。而在过去的十多年里，由于计算能力、云存储和机器学习的重大进步，数据对创新的重要性大大增加。人工智能的核心算法尤其受益于大量高质量的数据，它们利用这些数据进行学习并获得功效。这些和其他数据驱动的创新将越来越多地塑造人们的职业和个人生活，改善从自动驾驶汽车到社交网络的一切。

数据使用的激增蕴含着巨大的经济潜力，原因很简单：数据具有经济学家所说的“非排他性”。几乎所有的经济商品和服务都是“竞争对手”，一个人或一家公司对商品和服务的使用就排除了其他人对它们的使用。但数据是非竞争性的：它可以被任何公司或人同时和重复使用而不被削弱。普遍认为“数据是新石油”的观念忽略了这两种商品在经济上的这一本质区别。数据可以一次又一次地为创新提供动力，而不会枯竭——这更像是无限供应的阳光，而不是有限供应的石油。

由于数据的非排他性，创新越来越取决于人、公司和国家所能获得数据的数量和质量。数据可以被使用和重复使用因此数据越是自由流动，就越有可能激发创新。2020年1月10日，中国科学家最早在网络上发布了新型冠状病毒的基因序列。有了这些重要数据，美国Moderna公司的科学家们只用了两天时间就绘制出了疫苗蓝图。这充分说明，创新所需要的就是数据。

数据已经彻底改变了生命科学。在短短的13年里，由美国主导的“人类基因组计划”对构成人类基因组的30亿个碱基对进行了测序并公布了数据。一项研究估计，从1988年到2010年，该项目共产生了7960亿美元的经济影响——包括30多万个新工作岗位和超过2440亿美元的个人收入。

数据越来越多地推动商业成功。那些通过汇总、分析和使用数据建立竞争优势的公司已经在全球范围内抢占了顶级市场地位。十年前，任何一份全球十大企业名单都包括石油和天然气生产商、消费品公司和银行。如今，以数据为载体的科技公司占据了榜单的主导地位。必和必拓集团、雪佛龙和埃克森美孚已经让位于Alphabet、亚马逊和脸书。这批技术领先者之所以能蓬勃发展，很大程度上是因为他们将来自数十亿个人和组织的数据转化为客户的新经济价值。

数据对国家安全也至关重要。它提高了生产力，从而增强了经济实力，这是美国军事优势的基础，也是美中两国争夺地缘政治优势的主要领域。两国关于5G技术的争夺战就证明了这一点。新技术提供了巨大的经济和战略优势。用前谷歌CEO埃里克·施密特、美国前国防部副部长罗伯特·沃克的话来形容，数据化的人工智能将成为“几代人中最强大的造福人类的工具”，但它也会被别有用心的人“用于追求权力”。

能够利用数据更快地进行创新的国家将获得巨大优势。因此，美国未来的繁荣和地缘政治实力将在很大程度上取决于数据获取的规则。

缺乏国际公认的数据管理框架

目前的国际机构没有能力处理数据扩散的问题。它们也没有准备好如何处理数据方面出现的裂痕。国际贸易的体制框架——世贸组织及其前身《关税及贸易总协定》建立之时，主要是农产品和制成品跨越国界，数据流动还处于虚构的领域。世贸组织的框架取决于两个关键分类：某物是商品还是服务，以及它的来源地。货物与服务受不同的贸易规则管辖，而产品的原产地决定了适用何种关税或贸易限制。

数据不符合这一基本分类，原因有几个。第一，大量数据——比如一个人在订购衣服前的在线浏览——是其他商品和服务的生产和消费所产生的累加后果。第二，很难确定数据是在哪里创建和保存的。（一家跨国公司的客户数据云存储在哪个国家？)第三，对数据的估值也没有一个约定俗成的分类法。在发生贸易争端时，世贸组织成员可以寻求法律追索，要求该组织进行一次性修正，但这种修正并不能解决世贸组织框架与数据性质之间的根本不一致问题。

由于缺乏一个国际公认的数据管理框架，有关全球经济和国家安全的重大问题很难得到解答。主权政府是否有权限制其公民数据在国家边界内使用？当数据分布在互联网上时，这个概念到底意味着什么？政府是否应该对来自其他国家的数据征税，就像对许多商品和服务的进口征收关税一样？数据流本身往往是无价的，至少在收集数据的公司内部是如此，这将如何运作？主权政府可以对进入其国家的数据实施哪些控制？他们是否可以要求将数据存储在本地？

缺乏国际框架也威胁到人们的隐私。谁来确保政府或其他行为者不滥用人们的数据，不侵犯他们的财富和人权？政府如何在允许数据跨境流动的同时保护公民的隐私？如今，美国和欧盟在这些问题的答案上没有达成一致，造成了摩擦，损害了贸易、投资和国家安全方面的合作。如果没有共同的、可验证的数据匿名化方法来保护个人隐私，个人数据的创新潜力将丧失，或者说基本权利将受到侵犯。

由于缺乏对这些问题的一致和集体的答案，各国和各贸易集团都在各自为政。这使得当今世界出现了一系列不一致、模糊和零散的规章制度。最近的区域贸易协定包括了一些关于数据和电子商务的规定。在不包括美国的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)中禁止要求将数据储存在某一国家内，并禁止对数字内容的跨界流动征收关税。它承认数字服务部门日益重要，并禁止签署国要求获取公司软件的源代码。《美国—墨西哥—加拿大协定》（USMCA）也有类似的规定。这两项自由贸易协定的目的都是允许数据不受限制地流动，但它们都是区域性的协定。

欧盟在《通用数据保护条例》（GDPR）中强化了关于隐私的数据规则。GDPR试图赋予个人决定公司如何使用其数据的权力，但许多人表示担心，GDPR要求采取昂贵的合规措施，并提高了欧洲市场的责任风险，实际上是为在欧盟成员国经营的外国公司建立了贸易壁垒。

中国有一套独特的数字生态系统，数据的暴增推动了中国的创新。中国现在寻求扩大这种模式。它有明确的计划，利用其本土技术产业来主导管理数据的数字平台，最直接的就是5G电信网络。为此，它公布了一项大胆的计划——中国标准2035，以设定全球的新兴技术中的标准。中国通过“数字丝绸之路”和“一带一路”倡议，通过在国外建设互联网基础设施和促进数字贸易，努力推广其数据治理模式。

美国尚未确定任何数据管理的法律框架。除了USMCA之外，美国也没有参与任何有意义的跨境数据流动协议。到目前为止，美国还没有用一个连贯的计划塑造自己的技术标准或确保广泛的隐私保护。美国鼓励其他国家禁用华为5G技术而采取的临时应对措施，在短期内可能会起作用，但它们并不构成利用数据的有效长期计划。

美国应制定多边数据框架

中国有数字时代的愿景，美国则不然。华盛顿的许多关于数据管理的讨论（涉及隐私、反垄断和责任）都过于狭隘。这些虽然都是至关重要的问题。然而，我们必须牢记数据的巨大经济潜力——不仅仅是在美国产生的数据。由于数据是非竞争性的，那些未能获取和使用数据的国家将面临重大的潜在损失。

以自动驾驶汽车为例，在许多国家，工程师和科学家团队聚集在一起，研究安全和实用的自动驾驶技术，但成功的关键投入是数据：由配备传感器的车辆创造的大量驾驶数据。任何一个不允许公司获取个人驾驶数据的国家都将难以发展这个行业。医疗保健领域的所有人工智能应用也是如此，都需要大量的X射线、CAT扫描和其他诊断数据来创造创新，以挽救生命。大国在数据方面具有固有的优势，但像新加坡和瑞典这样的小国如果无法获得境外数据，就会失去优势。

对一些人来说，大国获得数据的可能性优势似乎不值得大书特书。毕竟历史表明小国也可以实现高生产力和高生活水平。小国过去做到这一点是因为思想相对容易地在世界各地传播。但越来越多的证据表明，过去的事情不会重演：一个国家能够获得的数据规模可能会带来可持续的生产力优势。今天的创新需要大量的数据来将想法提炼为现实应用。李开复说：“一个拥有大量数据的出色科学家最终会打败拥有少量数据的顶尖科学家。”

为避免错失优势，并填补中国正在填补的真空，美国应协助制定一个新的多边数据框架。美国应与所有志同道合的国家合作，寻求一种既能最大限度地发挥其巨大经济潜力，又不牺牲隐私和个人自由的数据框架。这一框架应采取条约的形式，由两个主要部分组成。

该框架的第一部分是原则。首先是一套具有约束力的原则，以促进数据密集型部门（如能源、交通和保健）的跨境数据流动。其中一套原则涉及如何对数据进行估值并确定数据的产生地。正如传统的贸易制度要求对商品和服务进行定价并确定其来源一样，这一框架也必须建立一种分类法，按价值和来源对数据流进行分类。

另一套原则将规定政府和公司在使用数据时必须遵循的隐私标准。加密和量子计算的进步使数据的匿名化变得更加容易，对这一步骤至关重要。

最后一套原则是在实现其他两套原则的前提下，尽可能地促进数据的跨界和开放流动。根据自由贸易原则，各方应同意不对数据流征税，并认真执行这一规则。双方最好能确保开放数据流带来的任何负面影响——如失业或工资减少——都能通过强有力的计划来抵消，以帮助受影响的工人适应数字经济。

这种标准将使其适用的每个部门受益。例如，设想有几十个国家在自动车、肿瘤治疗和清洁技术电池方面有数据共享安排，研究人员将能够发现更多的数据驱动创新——而且是在更多的国家，而不仅仅是在那些已经拥有大量这些行业的国家。

该框架的第二部分是自由贸易协定，对目标部门的资本货物、中间投入、最终货物和服务进行监管，所有这些都是为了最大限度地提高数据驱动的创新可能带来的收益。传统的比较优势和全球竞争力量将有助于为世界各地参与国带来新的自动驾驶汽车、拯救生命的新药物和新的可再生能源。

这种协议已经有了一个有力的例子。1996年，占世界信息技术贸易近95%的几十个国家批准了《信息技术协定》，这是世贸组织下的一项多边贸易协定。该协定最终取消了数百种与IT相关的资本货物、中间投入和最终产品的所有关税——从机床到主板到个人电脑。该协定被证明是随后的IT革命浪潮的一个重要推动力，这种竞争性的刺激导致了企业生产力的提高和消费者购买价格的下降。

革新的必要性

在国际机构的未来和美国对这些机构的承诺都不确定的时候，建立这样的框架将给华盛顿带来许多机会：与志同道合的国家密切合作，改革和振兴传统的既有机构，并加强美国的经济实力和国家安全。确实，该框架可以作为美国在世界上的作用的重要组成部分。这将是一种愿景，它认识到有必要建立由志趣相投的国家的强大多边机构来稳定世界秩序，但又不能忽视美国的经济和安全利益，它可以维护美国的领导地位，但绝不以牺牲国家利益为代价。

毫无疑问，美国及其盟友在建立一个国际数据框架方面将面临挑战。今天的情况是由不一致和模糊的数据标准拼凑而成的，最初参与的国家和部门将需要在各种国家数据法规的丛林中工作。一些国家无疑会选择自我封闭，拒绝分享其数据。与此同时，美国人面临着深刻的政治分歧，他们中的许多人对全球参与持怀疑态度。然而，在国内经济形势严峻、国外大国竞争激烈的时代，这一框架将促进创新、提升美国的战略地位。这些是美国领导人必须向美国人民传达的好处。

如果创建一个国际数据框架太困难，华盛顿及其合作伙伴可以在现有努力的基础上解决数据流动和安全问题。2020年，特朗普政府创建了“清洁网络计划”，以加强国外的数据伙伴关系，授权国内创新，并保护数据隐私。同样，2020年，二十国集团领导人提出了“数据自由流动与信任”的大阪愿景，这是一项旨在建立一个协调一致的国际数据框架的倡议。经合组织正在为类似的努力奠定知识基础。美国还可以利用四国对话机制（美国、澳大利亚、印度和日本）的迅猛势头来推进创新和安全的共同目标。但这些仅仅是权宜之计，真正需要的是大力推动一个有凝聚力的框架。

1944年7月，就在诺曼底登陆的几周后，二战的结果仍然悬而未决，美国在新罕布什尔州的布雷顿森林接待了来自43个志同道合的国家的代表，举行会议以商定战后国际货币体系的新规则。在这次会议中，国际货币基金组织和世界银行应运而生，这些机构旨在帮助世界在一场毁灭性的冲突之后进行重建。在另一场危机之后，美国再次有机会建立新的国际规则，支持和平、繁荣和安全。问题是，今天的美国是否愿意迎接这一挑战。

（作者Matthew Slaughter为达特茅斯学院塔克商学院教授，他曾在2005—2007年担任白宫经济顾问委员会成员。David Mccormick为全球宏观投资公司Bridgewater Associates的CEO。在乔治·W.布什政府期间，他曾在美国商务部、国家安全委员会和美国财政部担任高级职务。本文英文版发表于2021年5/6月的美国《外交事务》杂志，本文为IPP独家译文，文章转自IPP评论。）