4月8日，白宫记者会上有记者问：国务院宣布“对朝政策审核已进入最后阶段”已过去两周，政策出台是否已经推迟？白宫发言人否定“对朝政策审核推迟”的说法，同时又解释说对朝新政尚未出台是因为“对重要决定需要慎重研究”。

不管新对朝政策出台是否推迟，拜登政府在对朝政策问题上表现“谨慎”倒确是事实。特朗普2016年上台仅一个多月即推出了“特氏版”新对朝政策，拜登目前就职总统3个月已过，对朝新政虽一再预告，但仍是“只听楼梯响，不见人下来”。在内部紧张操作的基础上，美加紧“同盟合作”步骤。美与日、韩分别举行“2+2”会谈，对朝政策都是主要议题之一，特别是美韩“2+2”会谈谈的更加具体、深入。4月2日，美韩日安全部门首长聚首美国举行会谈，就美国对朝新政策进行三方磋商协调。白宫发言人4月8日证实，拜登政府正在积极进行运作：一方面同前政府涉朝事务人员广泛进行商讨，以求充分理解“朝鲜核计划的本质”和“前政府对朝做法和战略战术”；一方面“与同盟及伙伴进行广泛深入的磋商”。拜登政府在对朝政策上小心翼翼可见一斑。

对朝政策上表现“慎重”，体现了拜登精英政权重视程序、强调理性和审慎决策的特点，与特朗普的冲动、轻率和鲁莽形成鲜明对照。但从根本上说，拜登政府慎重出台对朝政策，并非完全由精英政府决策特点所决定，而是集中反映了问题的复杂、决策的艰难和决策者举棋不定的状态。

一、形势严峻复杂不容轻率决定

决策依据形势判断，决策难度与形势严峻程度水涨船高。拜登政府对朝政策的“慎重”，重要原因之一正是由于朝核问题形势空前严峻复杂，必须认真对待、深思慎行。

朝鲜核武装对美“实质威胁”增大。朝经过6次核试，拥核已基本过关。作为核弹头运载工具，朝的远程弹道导弹已能打到美国本土，关岛、日韩美军基地和日韩盟国，更是在朝威慑范围之内。潜在的更大危险是，朝并未就此止步，而是按照“进一步加强核能力建设”的方针，拟继续大力推进超大型核弹及多弹头远程导弹生产，研发固体燃料发动机洲际弹道火箭及发展核潜艇、潜射核战略武器和侦查卫星等，建设核武“二次报复打击能力”，构建适应实战要求的完整核武体系。一旦计划实现，对美国及其同盟体系的威胁将更加不可同日而语。

解决问题的难度和代价大幅上升。迈进“核门槛”和核计划的稳步进展，显著增强了朝鲜的底气和信心，朝与美国对阵的主导权和要价大幅提高，朝核问题的解决难度日益增大。朝历来积极谋求通过朝美对话解决问题，目前这一立场虽无根本改变，但对话热情已经明显下降。朝鲜“八大”提出“以强对强，以善对善”的方针，宣称“不乞求”与美对话，反映了与美平起平坐姿态和实行对等外交的意向。“八大”之后朝的立场进一步强化，明确宣布美国“不改变对朝政策就不对话”，目前无法断定这是不是复谈的前提条件，但复谈要价提高则确定无疑。不久前，朝实施了一次弹道导弹发射，普遍认为这实际上是对美进行警告和施压。美如果坚持既定政策毫无改变，朝美关系回归紧张对抗将难以避免，这对拜登政府不辜为一个严重挑战。

拜登本人及其执政团队一再宣称朝鲜核计划是“严重威胁”、“重大挑战”，甚至说“遏制朝鲜有着生死攸关的利害关系”，这些都如实反映了拜登政府对朝核问题严峻性的判断。这一判断决定了拜登政府不敢轻率和随意，必须全神贯注和谨慎应对。

二、内部争论不休导致举棋不定

对拜登政府来说，更大的挑战还是来自内部。朝核问题渊源深远、盘根错节，长期迁延、矛盾叠加，堪称“世纪难题”。从克林顿、布什到奥巴马和特朗普都无能为力，给拜登留下的是一个难以收拾的烂摊子，难题堆积如山，矛盾不断发酵，造成了极大的“决策困境”。

在对前任政府政策遗产的处理上，拜登本人和国务卿布林肯等主要政府成员都是奥巴马执政团队的旧班底，并且直接参与过对朝政策制定和推行，那一时期的经历不可能不刻下深深的烙印，是否要延续奥巴马时期对朝“战略忍耐政策”必然是他们考虑的问题。一种意见认为，“战略忍耐政策”适应朝鲜拥核尚未成功的形势，慎重处理与朝接触对话，有助于加强对朝威逼和挤压；目前时过境迁，必须重谋适应当下形势的新战略。反对意见则认为，尽管形势发生变化，“战略忍耐政策”通过施压、遏制迫使朝就范的“内核”当前仍然有效。

在否定和与特朗普实行切割问题上，拜登政府内部高度统一，一致批判特朗普对朝“政治作秀”导致“政策失败”，由此形成了否定依赖首脑对话的“自上而下”模式、实行通过实务级谈判“自下而上”解决问题的基本思路。但另一方面，朝美首脑会谈确是历史前所未有，朝方对此偏好并且积极响应，特别是首次新加坡“金特会”双方就半岛全面无核化、改善朝美关系和构建半岛和平机制达成一致，意义不可否认，彻底否定首脑会谈尽显政治粗暴。能否客观评估“金特会”并吸取其经验教训，是拜登必须面对的一道难题。

在对朝鲜实态内情的评估判断上，美国历届政权特别是布什、奥巴马和特朗普政府屡犯错误，包括低估朝鲜推进核计划的决心和能力，导致一再应对失策、贻误时机；误判朝鲜立场和国内局势，采取压服、拖垮朝鲜的错误政策等等。布什政府撕毁日内瓦《美朝核框架协议》，奥巴马政府根据“朝鲜可能崩溃”的判断消极对待与朝对话，特朗普超出朝方接受限度、节外生枝加大弃核价码等等，这些战略错误无不源于脱离朝鲜实际的主观臆断。

朝鲜核计划的真实意图令美国倍感头痛。朝鲜拥核究竟是为谋求国家安全而准备的筹码，还是瞄准“有核国家”地位，这决定了美国对朝政策的基本方向，也决定了美朝对话的必要性与可行性。朝的做法是既不放弃“无核化”和无核化对话，同时仍积极致力于推进核武装，这种完全矛盾的做法让美难辨真假、十分困惑，在朝鲜能否弃核问题上产生“不可能”与“有可能”完全对立的两派，陷入无休止的争论、攻讦，难以形成完全统一、首尾一贯的决策，特别是始终难以摆脱高压遏制的窠臼。

朝鲜真实核能力直接影响美对朝决策。实际威胁的状况，决定政策轻重缓急的排序，也决定对策手段的类型和所付出代价的大小。时至今日，美国内部相当多的人仍然认为，朝鲜目前仅仅拥有粗糙的核弹，距离核武小型化、精密化和实战部署还有很长距离，对美实际威胁不大。最近，美国前白宫国家安全助理、“超级鹰派”人物博尔顿说，“目前还难以相信朝鲜核武器再进入大气层时能否继续存在”，他认为不可相信朝的核打击力量已“构成威胁”。拜登政府确定外交解决和与朝“自下而上”开展对话的方针，受到对朝强硬派的猛烈攻击。

围绕方案设计的对立更加严重影响对朝决策。美国的目标是朝鲜彻底弃核，武力解决和外交途径是实现目标的两大基本方式。由于实力和地缘政治限制、国际和地区国家强烈反对，以及出自代价和利害权衡，美国已不太可能选择武力解决，可能的做法是以武力威胁为后盾，以制裁压力为工具，使用施压和利诱两手，通过对话实现政治解决。但在具体方案和实施办法上，分歧对立严重，造成决策梗阻、政策难产和施行的失败。

核心分歧是如何处理无核化行动与补偿条件的关系。朝鲜要求美彻底改变敌视政策，在具体做法上主张实行“同步行动、分阶段实施”原则。与此完全对立，美强硬派则坚持“先弃核，后补偿”方针，贯彻“CVID”（全面、可验证、不可逆转）原则，实际上是要朝接受单方受降式的“利比亚方式”，遭到朝强烈反对。特朗普根据首脑会谈需要，名义上否定了“利比亚方式”，但仍保持了“先弃核，后补偿”的政策内核，最终导致了对话失败。

在“利比亚方式”行不通的情况下，“伊朗方式”成为拜登政府可能的选择。现任国务卿布林肯是“伊朗方式”的直接参与者，拜登上台后抓紧恢复了被特朗普破坏的伊朗核协议，有分析认为，伊朗核对话如能取得进展，其经验有可能移植到朝核问题解决进程。但美国强硬派认为“伊朗方式”在制裁问题上过分宽容，蕴藏巨大隐患，不可运用到朝核问题。同时，朝核已经大功告成，这与正在进行时的伊核显著不同，朝待价而沽，显然不会自我降等，轻易地接受“伊朗方式”。在这种情况下，拜登政府又计从何出？

如何处理对朝制裁也是拜登政府倍感纠结的难题。维持原制裁不变，朝鲜会视为“敌视政策”，导致堵死对话道路；取消制裁，会使朝鲜失去压力和制约，不可能自动弃核；即使部分解除制裁，也会引起激烈内部争议，担心毁掉好不容易建成的国际制裁网络，同时，对朝示弱让步可能促使朝得寸进尺，借机提出更高要价。特别是，在制裁问题上与韩国统一步调、协调行动，以及防止中俄与朝同流，都必须付出艰巨努力。

三、同盟协调合作的“堵点”难以打通

拜登否定特朗普忽视、削弱同盟合作的单边主义，重视通过国际合作特别是借用同盟力量解决国际争端，借以恢复、强化美国霸权地位。拜登十分清楚，单靠美国一家力量根本无法解决朝核问题，他上台以来，连续举行美日、美韩“2+2”会谈，召集美韩日安全部门首长会谈，主要用意就是试图加固美韩日合作链条，凝聚三方合力共同打开朝核问题困局。但韩日各自处境、利害关系和利益诉求不同，三方合作不可能平顺无忧。

日本出自战略盘算，紧密追随和配合美国。朝不久前发射弹道导弹后，日本立即强烈谴责并率先宣布“延长对朝单独制裁期限”，充当美国马前卒的意向充分显现。但日本意在捞取战略私利，不断提出解决所谓“绑架者问题”，实际上是在重蹈六方会谈“搅局”的覆辙。同时，日本坚持错误的历史观，导致韩日关系难以摆脱对立、僵持，给美韩日三方合作造成巨大障碍。

韩国重视强化韩美同盟，但其维护自身国益、追求自主的意识日益增长，在对中美关系上拒绝“选边”，在半岛问题上拒绝盲从。文在寅政府的半岛政策具有鲜明的“自主”特色。具体包括：坚持半岛和平进程的基本方向，坚决反对爆发战争和激化紧张；积极推进外交解决和早日恢复朝美、南北对话，主张适度放宽制裁、推进交流合作以改善南北关系。韩国解决半岛问题的方案，在构建半岛和平机制、实现全面无核化的主旨上，在实现双方利益关切、分阶段同步实施等原则上，同中国方案基本相同或类似。特朗普政府对韩国心存不满，导致双方龃龉不断、芥蒂丛生，拜登政府能否接受教训，消除和弥补韩美不协调，切实把同盟合作落到实处，显然需要做大量的打通梗阻的工作。

笔者认为，拜登政府在对朝政策上表现“慎重”，既事出有因，可以理解，从某种角度看，也可以说很有必要。关键在于，美国的“慎重”必须伴随深刻的反思，必须从中真正悟出以往屡屡碰壁、一再失败的道理，下决心从根源上加以解决。如果拜登继续抱住一己战略私利不放，继续固守冷战思维和霸权、霸道和霸凌作风，坚持错误的东北亚战略和对朝政策，这样的“慎重”就不但无益，反而可能有害。且看拜登政府“慎重研究”之后究竟会推出怎样的对朝新政策。

（作者为中国国际问题研究基金会研究员、中国亚太学会朝鲜半岛研究会委员）