欧盟委员会上月提出一项新的《移民与难民庇护公约》草案，其目的是纠正负担不均，加强移民、难民遣返，包括对拒绝接受遣返的国家实施签证限制，支持那些从源头上阻止难民前往欧洲的外国政府，以避免2015年难民危机的重演。

根据欧盟委员会的提议，每年欧盟委员会将根据各成员国经济和人口的规模以及可能抵达难民的人数，预测各成员国需接受难民人数。对于分配的难民份额，欧盟成员国将根据自己的情况，自愿选择三种处理方法：或接纳寻求庇护者；或将他们遣返回原籍国；或者对希腊、西班牙、意大利或马耳他等前线国家提供实地援助。

在遣返过程中，如果成员国承诺将一名寻求庇护者送回原籍国，但此人八个月后仍在欧洲，该国有责任收容这些人。欧盟委员会的目标是，将遣返率从目前的30%提高到70%。欧盟行政部门将向成员国支付每位重新安置成年人10000欧元，每位重新安置的单身未成年人12000欧元。

如果一个成员国发生类似2015年那样巨大的难民压力时，该国可以寻求启动“危机准备”机制。在这个机制下，其他成员国将有义务接纳人员或作出安排将被拒绝庇护者遣送回国。成员国不履行其义务，欧盟委员会可以对其启动侵权司法程序，被判违法的国家可能会收到巨额罚单。

最后，在同移民与难民来源国的合作层面，欧盟委员会将提出具有针对性的伙伴合作计划，帮助目标国家改善社会经济状况及个人生活水平，加强边境管理与共同打击偷渡团伙。

长期以来，欧盟处理难民问题的主要依据是《都柏林协定》中的相关规定，即难民抵达欧洲大陆时登陆的欧盟成员国负责受理难民的庇护申请和安置。然而，2015年当数以万计的难民经希腊、西班牙、意大利或马耳他等前线国家持续涌入欧洲时，这些国家不堪重负。为应对这个局面，欧盟委员会建议强制欧盟成员国按配额接收难民，此举遭到波兰、匈牙利、捷克和斯洛伐克等东欧国家的强烈抵制。

显然，欧盟2015年后采取的移民政策并没有解决难民问题。事实上，这助长了利比亚境内难民的悲惨处境、希腊难民营人满为患、酿成人道主义危机以及更多人铤而走险，踏上危险的非常规迁移路线。这是公约草案出台的大背景，也是欧盟委员会希望改变移民与难民庇护现状的初衷。

然而，公约草案出台之后，波兰、匈牙利和捷克三国总理就与欧盟委员会主席冯德莱恩举行会晤，拒绝了欧盟处理移民的最新计划，并坚持公约草案在收紧庇护规定方面还做得不够。此外，奥地利也对公约草案也持有不同意见。

分析人士认为，奥地利、波兰等中东欧国家拒绝公约草案的原因主要有以下几点。

一是变相的强制性重新安置依然存在。从字面上来看，将不会有强制性重新安置，成员国有“灵活的选择”来分担责任。但是，如果遣返不成功，成员国最终将不得不让难民留在自己国家里，因此新的制度最终还是会导致成员国接收难民。

二是“强制团结”口号并没有带来实质性变化。过去配额制加剧了欧盟成员国之间紧张关系。根据公约草案规定，成员国可以在三种方式中任选一种，履行相关责任。表面上看，这扩大了成员国自由裁量权，促进在“责任与团结之间达成新的平衡”，但实际上成员国还是需要完成每年份额。就此而言，公约草案换汤不换药，并没有提供新的解决方案。

三是公约草案只是对现行移民与难民庇护制度修修补补。公约草案治标不治本。正如欧盟委员会副主席马加里蒂·斯基纳斯指出：“没有一个人的担忧比其他人的担忧更合理”，重点是“更有效的程序”。这种做法忽视了移民问题产生的根本原因，而是优先考虑简化遣返程序。

由于公约需要获得欧盟成员国一致同意才能获得批准，而奥地利、波兰等中东欧国家已经“亮明”反对的立场，公约前景未卜。

（作者为中国国际问题研究基金会高级研究员，前驻外大使）