6月2日，菲律宾外长洛钦宣布，根据杜特尔特总统指示，菲已向美国驻菲大使馆发出外交照会，通知自6月1日起，把终止美菲《访问部队协议》的进程至少推迟六个月，菲将与美国维持强有力的军事同盟关系。四个月前，菲律宾才正式启动终止该协议的进程，协议原本今年8月自动终止，但菲方态度在最终期限到来前发生反转，背后有哪些考虑？

《访问部队协议》缘何重要

美菲《访问部队协议》于1998年达成，1999年正式生效。它与《共同防御条约》（1951年）和《强化防务合作协议》（2014年）一起，构成美菲军事关系支柱。美菲签署该协议与当时的南海形势密切相关。1995年中菲“美济礁事件”发生后，菲重新审视冷战后的美菲同盟关系，认为有必要改变美军力量自1992年完全撤出后无法进入菲律宾的情况，以倚仗美国对付中国。

《访问部队协议》实际是个部队地位协定，全称为美菲《关于访问菲律宾的美军部队待遇的协议》，为美军人员在菲参加军事演习及人道援助和救灾行动所应享有的待遇提供法律依据。该协议规定了美军人员及装备进入菲律宾的条件、活动范围及便利，包括人员免签、舰船和飞机自由进出及美方对美军违法人员拥有法律管辖权，等等。协议生效后，美菲每年在菲境内举行200多场联合军演等活动。

《访问部队协议》是对美菲同盟基石《共同防御条约》的补充和落实。如终止该协议，美方人员和装备进入菲律宾的程序将更为复杂，法律权利也会受限，联合军事活动次数将不得不削减，危机当中或战时美军向菲提供支援的能力会受较大影响，也就意味着《共同防御条约》“空心化”。美菲后来签署的《强化防务合作协议》也是以《访问部队协议》为基础的，默认美军人员和装备所受待遇遵循《访问部队协议》的规定。因此，终止《访问部队协议》也将对《强化防务合作协议》带来挑战。

对美国来说，终止《访问部队协议》还将使其在南海周边的军事存在失去主要依托，只能从距离较远的日本、关岛乃至澳大利亚的基地投送军事力量，削弱其应对南海危机事态的能力。军事关系的趋冷也将影响到美菲整体关系，使美国推进针对中国的“印太战略”损失重要一环。

菲律宾暂停终止协议背后的动因

菲律宾在就暂停终止协议致美方的照会中没有表明具体原因，仅笼统表示“鉴于地区政治和其他形势发展”。具体分析，大概是看到了以下变化。

首先，新冠疫情与地缘政治相互作用，导致中美战略竞争加剧等新的地缘战略变化。菲外长洛钦在新闻发布会上表示，杜特尔特总统认为，“在全球暴发疫情和大国关系紧张升级的时刻，为了国家安全和世界和平，必须迅速做出决定并采取行动”。这表明，随着中美博弈日趋激烈，菲为避免因自身行动给外界造成“选边站”的印象，对于是否终止《访问部队协议》，转向采取更为谨慎的态度，即在大国之间“两面下注”。此外，菲律宾属于东南亚受疫情打击比较严重的国家，迫切希望获得美国在抗疫方面的援助。美国总统特朗普与杜特尔特4月通电话时也表达了愿助菲应对疫情的姿态。而从以往的情况看，美菲《访问部队协议》在帮助菲律宾应对非传统安全威胁方面的确发挥着重要作用。

其次，近期南海形势发展及菲律宾的一系列举措，也对其重审终止《访问部队协议》的决定起到了推波助澜作用。今年以来，东盟部分声索国加强了在南海的单边活动，如越南渔船在我国海南岛附近海域侵渔活动增加，马来西亚派出“西卡佩拉”号勘探船在南沙部分区块开展钻探活动等。为应对这些情况，中国加强了在南海的维权执法力度，与有关国家发生了一些摩擦，如4月2日越南渔船与中方执法船相撞并沉没。事件发生后，部分国家大肆炒作，加剧了局势紧张。受此影响，菲律宾也开始发出不利于中菲关系的“杂音”，如针对越南沉船事件表达对越方支持，向中方提交照会质疑“中国对其海军舰船进行雷达照射”，并抗议中国在三沙设立市辖区。这表明，在南海问题上，中菲互信仍显不足，而菲国内部分势力借机渲染南海形势“复趋紧张”并向杜特尔特施压，为维持美菲同盟关系造势。

第三，美菲国内反对终止协议的力量巨大。自菲律宾启动终止《访问部队协议》进程后，美菲两国不少政要、学者强调该协议对美菲同盟意义重大，呼吁采取措施挽救协议。在菲国内，虽然杜特尔特态度坚决，但外长、防长等内阁成员持不同看法，认为终止协议将损害菲律宾的安全，坚称菲在南海、反恐、军事现代化等问题上都需要美国的帮助。菲议会领导人也向最高法院提交请愿书，要求尽快裁定杜特尔特是否有权终止《访问部队协议》。从美方看，国防部长埃斯珀表示终止《访问部队协议》的决定“令人遗憾且方向错误”，美方将仔细研判，并在180天内想办法解决问题。美驻菲大使金成与菲驻美大使何塞·罗穆尔德兹多次就该问题进行讨论，双方提出参照菲律宾与日本、澳大利亚的部队地位协定，尽快谈判新的《访问部队协议》，或对现有协议进行修订，以便能让美军保持在菲开展军事活动的权利。4月30日，美国宣布同意向菲出售6架攻击直升机，也有影响菲方立场的考虑。

后续发展仍存变数

菲律宾暂停终止《访问部队协议》，把美菲关系中一个棘手问题暂时搁置下来。依托该协议，美菲联合军事活动可继续高频度展开，双方还可以继续推进《强化防务合作协议》的落实，在菲军事基地加快修建设施，并进一步增加美军舰机在菲停靠和人员轮换部署。菲方致美方的照会显示，菲将先暂停终止协议进程六个月，之后可延长六个月，再视情做进一步决定，不排除届时彻底停下终止协议的进程。不过，即使《访问部队协议》得以保留，也未必能解决美菲之间深层次的同盟管理问题。短期看，至少在2022年杜特尔特任期结束前，美菲维持协议的需求与杜特尔特本人的对美强硬政策之间将继续存在张力，菲之所以宣布“暂停”而非“停止”终止协议的进程，就是为日后再度调整立场留有余地，如果美方继续干预杜特尔特推动的扫毒运动等菲国内事务，菲仍有可能重新拿协议开刀。中长期看，菲方希望在美菲同盟关系中取得更加平等的地位。尽管美菲历史联系紧密，菲国内亲美势力始终较强，但自20世纪70年代以来，菲国内民族主义情绪也不时高涨，有时表现为反华，有时主调是反美，杜特尔特上任后是明显向中国靠拢。随着国际和地区格局的变化，如果菲律宾认为美国无法再维持对其安全承诺，美菲联盟的裂痕还将扩大。

美菲军事关系修复和升温，可能使美国借机加大对南海事务的干预，不利于南海形势的稳定。但是，杜特尔特的执政理念仍是在大国特别是中美之间寻求平衡，不会倒向美国。中菲在南海问题上保持着双边机制性对话与磋商，两国应充分利用它们继续增进在南海问题上的互信，推动南海共同开发取得进展。而在抗击疫情过程中，中国积极向菲捐赠医疗物资和派出医疗专家组。今年是中菲建交45周年，双方应以此为契机加强各领域合作，推动中菲全面战略合作关系走向深化。

（作者为军事科学院战争研究院副研究员，文章转自世界知识期刊）