2月5日晚，特朗普在美国国会发表了就任以来第二份国情咨文。这次演讲原定于1月29日，但因特朗普与国会众议院民主党在修建美墨边境墙拨款问题上难以达成一致，导致部分联邦政府机构关门而不得不延迟举行。这次演讲是特朗普就任以来第三次对国会发表的正式讲话，也是他在民主党掌控国会众议院主导权后首次在国会发表的演讲。特朗普在讲话中扼要而全面地阐述了在新的一年政府的内政外交政策议程。在美国目前面临一系列国内外严峻挑战、2020年总统选举帷幕已经拉开的情势下，特朗普的政策目标能否实现，对美国政局将产生怎样的影响，受到广泛的关注。

国情咨文：总统塑造国会立法议程的一个途径

国情咨文（the State of the Union address，theSOTU）是美国总统发表的最长和最重要的演说之一，也是其在任期间最重要的政策宣示和立法纲领性文件之一。美国宪法第二条第三款规定：“总统应不时向国会报告联邦情况，并向国会提出他认为必要和妥善的措施供国会审议。”这一规定成为总统每年向国会提交国情咨文的依据。总统的国情咨文可以选择以书面形式提交国会，也可以由参众两院通过决议并由众议院议长发出邀请，总统当面向国会两院联席会议报告。在美国建国之初，乔治·华盛顿和约翰·亚当斯两位总统都亲临国会发表国情咨文。托马斯·杰斐逊总统认为此举有君主驾临、有违共和政制之嫌，因此从1801年起，总统本人不再亲赴国会发表国情咨文演说，而是将之用书面形式呈送国会。伍德·罗威尔逊担任总统后，于1913年又恢复了总统前往国会发表国情咨文的做法，此后成为一种传统。但是否邀请总统到国会发表咨文仍由国会掌握。

国情咨文设计的初衷是在联邦政府的两大分支机构——总统和国会之间，就国家前进的方向展开富有成效的辩论，国会（而不是政党）作为一个机构对总统国情咨文作出回应，从而起到推动必要的立法和有效治理的作用。但随着美国两党制的形成和发展，以及对国情咨文演讲实况转播而带来的塑造政策议程作用的增大，对总统国情咨文的回应改由国会反对党来承担，其中的一个表现就是在反对党中挑选一人对总统的国情咨文进行“反驳”。不仅如此，在传播技术和媒介如此发达的今天，不仅总统国情咨文本身，反对党的回应、现场听众的反应和气氛等，都在试图传递一种政策信息，国情咨文已沦为一场不折不扣的党派表演。

在美国政治和政策制定中，总统的国情咨文具有两大功能。

其一是提出总统的政策清单，作为国会主要的立法议程。虽然美国宪法规定立法权属于国会，但为了保持权力分立和制衡，宪法也赋予总统一定的立法权，主要是立法倡议权和立法否决权。总统在国情咨文中常常提出一系列政策议程，这些政策议程与预算咨文、经济咨文和各种专门的咨文一起构成总统的主要立法方案。而媒体对国情咨文的传播使总统把关注的焦点从立法者转向公众，总统可以通过发表国情咨文直观地提升其形象，宣传其政策议程，提升其重要性，推进在一些已形成共识领域的立法，从而达到塑造国会议程的目的。

其二是提高和改善总统的形象，增加与国会讨价还价的能力。从某种意义上来说，美国总统的权力是一种“劝说的权力”（the power of persuasion）。也就是说，总统除了享有宪法规定的“明示”和引申的“固有”权力外，他仍需要与其他人合作来完成施政目标。从公共舆论的角度看，决定当今总统权力和作用的一个主要因素是他对公共舆论的影响力。一般来说，一个拥有明显公众支持的总统可以增加其在全国的政治威望和具体政策问题上的影响力；通过寻求公众舆论支持，总统可以向国会施加压力，使一些关键立法和政策得以通过。简言之，总统的国情咨文演说起着改善公众对总统认识的作用。

国情咨文演说的上述功能也说明了为什么特朗普在佩洛西收回原先邀请、要求他递交一份书面国情咨文时，仍坚持要亲临国会发表演说。着眼于2020年总统选举，特朗普希望通过发表国情咨文演说增加其政治资产，修补由于联邦政府关门给他和共和党在政治上带来的损害，改善个人形象，稳固其基本选民队伍，通过积聚人气向民主党施压，完成其政策目标和赢得连任。

以“选择伟大”和团结为主旨

特朗普此次国情咨文演说长达82分钟，是自2000年克林顿以来耗时最长的一次讲话。与他前两次在国会讲话不同，这次国情咨文是在民主党夺回对众议院的控制权，国会两党围绕美墨边境墙拨款问题难以达成一致，党争加剧，美国社会在移民、堕胎、枪支管制等问题上进一步分裂，特朗普民调支持率下滑的背景下发表的。因此，特朗普为此次国情咨文定下了“选择伟大”（Choosing Greatness）的基调。他在演讲中，“描绘了美国伟大的激励人心的图景”，表达了对未来的信心，高奏和解的调子，呼吁党派合作和团结，鼓励国会采取“更多的礼让”，要求美国人民在“伟大和僵局”之间作出选择。

在这一基调的基础上，特朗普在国情咨文中除了坚持其移民政策主张、大力宣扬其执政以来在各方面取得的成就的同时，还提出了一些具体的与国会民主党可能开展合作的政策议题。特朗普以加强团结为借口，抨击国会和特别调查委员会对“通俄门事件”的调查以及民主党掌控的国会众议院对其政府高级官员的质询，抱怨由于民主党的阻挠，使得他提名的联邦政府高级官员到目前还空缺很多；声称“美国正在发生经济奇迹，能阻止它的唯一的事就是愚蠢的战争、政治或荒谬的党派调查”；批评国会民主党和一些民主党总统候选人的政策主张，把它贴上“社会主义”的标签，高调宣称“美国将永远不会成为一个社会主义国家”。

提出今后两年的政策议程

在国情咨文中，特朗普还列出一份详细的清单，扼要而全面地阐述了他的政府在新的一年内外政策议程。从总体上，特朗普将继续推进就任以来提出的政策议程，但同时将根据美国内外形势的变化在优先顺序上作出调整，把施政的重点放在尚未兑现的承诺上。其内政外交政策的重点和原则是：捍卫美国的就业、为美国工人要求公平贸易，重建和复兴美国的基础设施，降低医保和处方药的价格，建立一个安全、合法、现代和安保的移民制度，实施把美国利益置于优先的对外政策。

在国内政策上，特朗普仍将把推动美国经济增长和创造就业、“确保美国经济快速振兴”放在国内政策最优先的地位，为此在贸易政策上特朗普将继续推行贸易保护和单边主义政策，把“扭转过去数十年灾难性的贸易政策”作为美国经济振兴“至高的优先课题”，要求国会尽快通过《美国互惠贸易法》（the United States Reciprocal Trade Act），“以便如果其他国家对美国商品施加不公平关税，美国可以向这些国家的商品征收相同关税”；同时加大美国基础建设投资，促进美国制造业的回流。

在社会政策上，首先，特朗普将把移民和边界安全作为重中之重。特朗普是战后以来首个把移民和边境安全纳入国情咨文演说主要内容的总统，移民和边境安全在特朗普国情咨文中占据较大篇幅。在美墨边境建墙是特朗普竞选以来最关键的议题主张之一，特朗普在竞选期间和执政初期不下200次允诺建墙费用由墨西哥买单，遭到墨西哥拒绝后，特朗普转而要求国会拨款。目前，围绕建墙资金的拨款问题已成为特朗普与民主党控制的国会众议院对峙的中心问题。特朗普就任后，其在竞选期间所作出的大部分诺言都已兑现，而在美墨边境建墙是仅有的几个还没有兑现的承诺之一。随着2020年大选日益临近，特朗普必然把包括建墙在内的移民和南部边境安全作为新一年国内政策的重点。

其次，随着近年来美国社会在堕胎问题上的争议加剧，特朗普把努力推动国会通过禁止妊娠后期堕胎的立法作为重点。特朗普在此次国情咨文中对纽约州和弗吉尼亚州近期通过的妇女堕胎权法案大加指责，要求国会通过禁止晚期妊娠堕胎立法，以“捍卫每个人的尊严”，号召“让我们共同努力建立一个珍爱无辜生命的文化”，充分展示其反堕胎的立场。这是特朗普就任总统以来，在对国会的三次演讲中首次提到堕胎问题，也是战后以来美国总统首次在国情咨文中提及堕胎问题。特朗普把堕胎问题作为今后两年的重要议题，意在锁定社会保守派、特别是福音派基督徒的选票。

再者，在福利和公共卫生领域，特朗普把降低医保和处方药价格、抗击儿童癌症和艾滋病、推动全国性的家庭带薪休假等两党有可能达成共识的议题放在优先议程，期望以此结成广泛的执政联盟，在立法上取得更大的成就。

特朗普在国情咨文的最后部分宣扬了他在外交和安全政策上的成就，阐述了今后两年的外交政策议程。总体上看，特朗普仍将延续就任前期推行的外交安全政策，但在优先顺序上作出调整，其对外战略概括起来是：把“美国优先”作为对外政策的原则，以解构二战后形成的以自由主义多边秩序为“美国优先”原则的主要表达范式；以扩大防务开支、重建美国军力为安全战略的支柱，以达到“保护美国人民、本土和生活方式”“促进美国繁荣”“确保美国经济快速振兴”“推进美国利益”的目标。

在具体的外交政策上，在新的一年里，特朗普政府将推行以下政策：一是把委内瑞拉和伊朗作为外交政策关注的重点。在国情咨文中，针对委内瑞拉局势特朗普阐明了美国的政策，继续表达了对瓜伊多的支持，谴责“马杜罗政权的残暴”，称“其实施的社会主义政策把一个南美最富裕的国家变成了一个凄惨的、贫困的和绝望的国家”。在对伊政策上，特朗普政府仍把伊朗作为美国在中东地区的主要对手和美国面临的主要威胁之一，把防止伊朗获取核武器作为对伊政策的目标，继续强化对伊朗的制裁，并联合美国在该地区的盟友以色列和沙特等国对伊朗进行遏制。二是在对朝政策上，特朗普政府将坚持“完全的、可核查的、不可逆转的无核化”目标，把朝鲜现行弃核作为放松对朝经济制裁、实现美朝关系正常化的前提。三是阐述了美国处理大国关系的主要政策。在对俄关系上，特朗普称将努力修复因美国退出《中导条约》、美国在欧洲部署战术核武器以及因乌克兰和叙利亚问题而日趋紧张的美俄关系，同时加紧新型武器研发，以在与俄的核军备竞赛中占据优势。在美欧关系上，面对由于安全和贸易分歧而渐行渐远的美欧关系，特朗普坚持要求北约盟国扩大防务开支，在贸易政策上作出让步，同时在一些重大的全球和地区外交、安全政策上紧跟美国。在对华政策上，特朗普把中国作为主要的战略竞争对手，与中国展开全方位的竞争，强化“印太战略”，并用台湾问题、南海问题来牵制中国，迫使中国在贸易谈判上作出重大让步。

在安全和防务政策上，特朗普政府采取的主要对策是：一是继续把重建美国军力作为安全和防务政策的重心，为此将继续扩大防务开支，大力推进美国核力量现代化，扩大和强化美国的核武库，继续开发和部署导弹防御系统，加快太空部队布建；二是在反恐和打击“伊斯兰国”问题上，特朗普政府将继续推进从叙利亚撤军的进程，与包括塔利班在内的阿富汗各团体开展谈判，推动政治解决阿富汗问题，以尽快结束“这场漫长的、血腥的冲突”；三是在裁军军控领域，退出《中导条约》，为美国开发新的核武器松绑，同时谋求以新的条约来取代《中导条约》，以谋取战略优势。

面临的挑战

然而，特朗普的这些政策议程将面临国内外一系列挑战。从美国国内来看，两党政治极化的大环境，民主党掌控国会众议院的政治现实，将加剧两党在一些关键议题上的冲突，使特朗普鼓吹的两党合作成为泡影，国会民主党人也必然利用其在众议院的主导地位阻挠特朗普政策议程的实施。特朗普与国会民主党的政策议程重点不一，众议院民主党对特朗普“通俄门事件”和高级官员的调查，特朗普与共和党内建制派的分歧等，都将对特朗普政策议程产生干扰。此外，特朗普的低支持率也限制了其与国会民主党人打交道的能力。

从国外来看，特朗普奉行的“美国优先”和单边主义外交政策将遭到包括盟国在内的世界上大多数国家的反对，从而对其外交政策议程构成挑战。

（作者为清华大学中美关系研究中心研究员，文章转自《世界知识》2019年6期）