近期，因一名曾加入极端组织“伊斯兰国”的英国女子贝古姆想回国的消息，英国内部进行了激烈的争论。据媒体报道，贝古姆于2015年和两个同学一起离开英国前往叙利亚并加入“伊斯兰国”。目前，国际社会打击“伊斯兰国”的行动趋于彻底胜利，“伊斯兰国”在伊拉克和叙利亚渐无地可守，在伊叙的外籍“圣战”分子回流问题再次成为国际社会的关注焦点。相关各国均担心这些“圣战”分子回流将造成巨大的安全风险，故在是否接收其回国等问题上顾虑重重。“圣战”分子回流并非短期怪象，而是会影响国际安全的长期因素，需要国际社会综合施策，携手加以解决。

威胁早已迫在眉睫

外籍“圣战”分子并非新生现象，1979年至1989年的阿富汗战争、1992年至1995年的波斯尼亚战争、2001年阿富汗战争以及2003年伊拉克战争等都催生了大量的外籍“圣战”分子。尤其是1979年至1989年的阿富汗战争，直接促成了“基地”组织的诞生和拉登、扎瓦希里等“恐怖大佬”的崛起，引发了新一轮恐怖主义浪潮，威胁一直绵延至今。而2011年叙利亚内战爆发，以及2014年“伊斯兰国”崛起，使得伊叙两国迅速成为外籍“圣战”分子的“圣战天堂”。据统计，共有约4万名国际“圣战”人员赶赴伊叙，人数规模和影响超过以往。如今，在多方打击下，“伊斯兰国”在伊叙的地盘损失殆尽。外籍“圣战”人员无处可藏，其回流问题加速凸显。目前，“叙利亚民主军”已扣押了来自40多个国家的800多名外籍“圣战”分子，以及4000多名“伊斯兰国”武装成员的家属。而且，随着美国及“叙利亚民主军”收尾行动的展开，外籍“圣战”分子难像本土恐怖分子那样可以假扮成当地民众逃跑，或只能束手就擒，未来被抓的外籍“圣战”分子人数可能将进一步增加。此外，叙利亚难民营中还有约700名外国女性与1500名儿童。如何处理这些人员，成为令美欧棘手的大事。今年2月，美国宣布取消一名叫穆塔娜的女子的公民身份并禁止其回国，该女子四年前赴叙利亚加入了“伊斯兰国”，先后与三名“伊斯兰国”成员结婚，并曾在网上号召袭击美国，近期她在叙利亚一拘留营中表达忏悔并要求回国。同样，英国也在近期剥夺了贝古姆的公民身份。美英两国此举在国际社会引发了巨大争议。

接收与否是个两难

接收“圣战”分子回国是个系统性难题，牵涉安全、法律甚至道德问题，代价巨大，难有万全之策。一是相关国际法、国内法欠缺或滞后。联合国将“外国恐怖主义战斗人员”定义为“前往居住国或国籍国以外的国家从事、计划、筹备或参与恐怖主义行为或接受恐怖主义训练，包括与武装冲突有关的训练的个人”。但根据国际法，一旦国家间的冲突结束，因身为战俘而被关押的战斗人员应返回原籍国，但这群“外国恐怖主义战斗人员”并不被认定为国家战斗人员，而是被归类为恐怖分子。同时，大多数国家与叙利亚没有引渡条约，故各国在应对回流“圣战”分子时无统一标准。而在相关国家层面，其恐情发展与反恐立法之间往往存在一个滞后效应，未能及时建立相应的法律法规，导致处理时难“有法可依”，不能“依法办事”。二是后续管理成本太高。一般来讲，各国通常采用审判、改造再融入计划或其他去激进化措施，让这些回流的“圣战”分子重新融入社会，防止其再度走向恐怖主义。但是，这些手段操作起来非常难。如审判中的证据问题，各国警方通常无法提供“圣战”分子在国外的具体恐怖活动证明，往往不能对其定罪。还有，审判后“圣战”分子入狱的管理也是一个难点，尤其是一些监狱激进化态势明显的国家，有可能一个极端分子进去，最终导致一群极端分子出来。改造再融入计划的投入大、周期长，效果难以衡量，国家既要培训回流“圣战”分子的生活技能，又需对其加以心理疏导，还得监管其正常生活后的动向。三是安全与道德之间难以平衡。一部分人认为，“圣战”分子可能回国搞恐袭，其在国内的家属也可能被激进化，接收其回国是一个长久的安全隐患，主张对这些人进行打压。还有一部分人认为，前往伊叙的“圣战”分子背景不一，目的多样，其中确有投身“圣战”搞恐袭的，但也有的是出于好奇，有的是为了挣钱，有的是为了爱情等，故并非所有回流人员都是恐怖分子，加上其中还有大量妇女和儿童，主张出于人道和改造目的接收其回国。基于上述原因，各国根据本国国情采取了不同做法。其中，大多数国家较为强硬，比如英国不仅注销了赴中东加入极端组织的人员的护照，还主张对其强力打压，不允许相关人员回国。英国国防大臣加文·威廉姆森就认为，在海外为“伊斯兰国”而战的英国人应被追捕并处死。今年1月，在英国下议院举行的一场关于英国“圣战”分子回归问题的特别辩论中，保守党议员鲍伯·西利表示，在叙利亚杀死一名英国“圣战”分子比逮捕、转变或恢复他们的名誉更容易。然而，同时也有一些国家同意接收这些回流的极端分子，包括俄罗斯、印尼、黎巴嫩和苏丹等。

国际社会应统筹应对后续威胁

如何应对回流的“圣战”分子，国际社会尚未形成统一意见。但在2月16日，美国总统特朗普要求英国、法国、德国及其他欧洲盟友接回其和“叙利亚民主军”在叙抓获的800多名“伊斯兰国”成员，让他们接受法庭审理。为促使欧洲各国接受这一提议，特朗普还发推文威胁称“若不接受，将释放这些‘圣战’分子”。美国此举主要是担心外籍“圣战”人员数量和规模不断增大，“叙利亚民主军”的监狱难以承受，同时担心自己从叙撤军后，“伊斯兰国”外籍成员逃脱“叙利亚民主军”控制的风险增高。但是，欧洲各国均担忧本国安全，接收意愿并不高。对此，美国也准备了另一个方案，即将其中的重点危险人物关押在关塔那摩监狱。在此背景下，“伊斯兰国”外籍成员未来流向大概有四种：被关押在关塔那摩监狱、继续留在伊叙垂死挣扎、回流母国（包括官方接收和私自偷渡归国）以及转移至其他高风险地区。这几种走向，尤其是后三种走向在未来一段时间内可能集中爆发，国际社会应提前筹谋，协调应对，积极减缓其威胁态势。

其一，继续在联合国的领导下加强应对外籍“圣战”分子的统筹协调工作。早在2015年7月，安理会反恐委员会就在西班牙马德里举行了特别会议，通过了阻止外国战斗人员流动的《马德里指导原则》，其中包括35条解决外国战斗人员问题的具体措施。近一两年来，联合国层面持续加大了对该问题的关注。但是，囿于各国国情不同，经济发展水平不一，面临的安全威胁程度有差异，国际社会并未就如何应对外籍“圣战”分子形成有效的统一战线。为此，国际社会应抛弃“各扫门前雪的反恐独身主义”，在联合国的领导下，遵循相关原则，在边境管控和情报信息共享等方面切实加强合作，减缓“圣战”分子回流的威胁。

其二，综合施策，重点应对。一方面，各国既要做好应对“圣战”人员归国后搞恐袭的准备，又要针对回流人员制定治标治本的改造融入计划，有效助其去极端化，让其能正常回归社会。另一方面，国际社会需对一些重点地区和重点人物加以严控。一些外籍“圣战”分子无法回国后，可能转移至利比亚和阿富汗等其他战乱地区，国际社会需合力截住其跨境转移的偷渡网络和通道。同时，回流人员中有大量的妇女和儿童，处理不当易引发一系列问题，因此如何甄别回流人员身上的“恐怖主义属性”和正确加以引导就显得尤为重要。此外，不少“圣战”分子藏匿于难民营中，国际社会还需提防这些“圣战”分子引发的“难民危机”。

（作者为中国现代国际关系研究院军控与安全研究所副研究员，文章转自《世界知识》2019年6期）