一段时间来，特朗普（Donald Trump）政府动作频频，摆开了对华全面竞争的架势：出台《国家安全战略报告》等系列报告，把中国确定为首要竞争对手；炮制《与台湾交往法》，强烈冲撞一个中国的政策底线；宣布要对从中国进口的价值600亿美元的商品征收高额关税，高高举起了贸易战的大棒；启用极端保守派人士担任国务卿和国家安全事务助理，整个政策方向越来越趋向保守、极端，确实使人们对中美关系的走向感到担心。笔者以为，美国对华政策正在经历两国关系正常化近四十年来最深刻的调整。

一

2017年12月特朗普政府接连出台的《国家安全战略报告》、《国家防务战略报告》和《核态势评估报告》是这种调整的清晰标志。《国家安全战略报告》认定，美国处在一个“异常危险的”、“竞争的世界”当中，威胁来自三个不同的层面：中国、俄罗斯这样的大国；朝鲜、伊朗这样的“流氓国家”；恐怖主义。国防部的《国家防务战略报告》（摘要）明确认定了地缘战略的回归：“我们正面临着不断恶化的全球失序……国家之间的竞争，而非恐怖主义，已经成为美国国家安全的首要关切”，而与美国竞争的第一个国家就是中国。这一判断颠覆了过去二十多年国际社会、也是历届美国政府的共识：冷战结束后传统的安全威胁下降，非传统的威胁上升，国际社会应联手应对非传统威胁，诸如恐怖主义、金融危机、气候变化，这是大国关系的新的基础。冷战结束以来，历届美国政府的《国家安全战略报告》或《防务战略报告》但凡讲到中国，都会讲两面：首先用大篇幅说美国欢迎一个和平、稳定、安全、开放、繁荣的中国的崛起（不同总统会选用这些形容词中的三个），会肯定中国对地区安全起到的“建设性作用”，肯定中国经济发展的成就，中国对地区和全球脱贫、经济增长作出的贡献，中美两国在多个领域的合作；然后会讲到两国之间的分歧，会从美国的角度出发对中国进行一些批评和指责，提到人权问题，军费增长和“军力发展的不透明”、中国与伊朗、苏丹的关系等等。总之，既讲中国崛起的机遇，也提到中国带来的挑战。不论民主党还是共和党政府任内情况大致如此。但新版的《国家安全战略报告》中只有一句话勉强地提到“美国继续寻求与中国合作”，报告通篇30多处提到中国都是对中国崛起的指责和对中美竞争的渲染，这种竞争是全面的，在经济（这是美方特别关注、报告中讲得最多的）、地缘政治、军事、文化教育等各个方面无所不在。报告自称是“结果导向而不是意识形态导向的有原则的现实主义战略”，其实，报告通篇浸润着浓厚的意识形态，所谓“结果”也是片面的、被歪曲的，读来像煞是《大国政治的悲剧》（Great Power Politics）的翻版。报告于是明确地把中国定位为“竞争者”、“修正主义国家”，这也是以往类似报告所未见的。《国家防务战略报告》（摘要）诬蔑中国“借助军事现代化、有影响的行动以及掠夺性经济对邻国施压，在印-太地区重建对中国有利的秩序”，“近期是要在印-太地区谋求霸权，将来是要取代美国谋求全球霸权”。美国的防务战略是要“竞争、威慑和取胜”，在印-太地区无疑就是对付中国了。

美国对华政策的这种调整是突然发生的吗？仅仅因为特朗普执政才发生的吗？不是的，美国政策的调整已经有一段时间了。2011年底奥巴马(Barack Obama))政府提出亚太“再平衡”战略就是这种调整的开始。“再平衡”战略的提出不完全是为了牵制、平衡中国的崛起，但在很大程度上是指向中国的。国会研究部的报告坦承，尽管奥巴马政府一再表示“再平衡”战略不是针对某个特定国家的，但大多数观察家相信，它是，至少部分是对中国影响增长的回应。这个战略的主要策划者之一、时任负责东亚事务的助理国务卿坎贝尔（Kurt Campbell）后来在回忆录中写道：“我们转向（Pivot)亚洲的政策是为了回应中国更加咄咄逼人的外交政策”，他在谈到小布什时期的中美关系时说：“在历史上，极少有一个新崛起的大国在国际体系中取得了如此之多的收获却没有遭到现存大国的反应。政府当中聚焦亚洲的人，如副国务卿佐利克(Robert Zoellick))谈的是如何‘管理’（manage）中国作为占主导地位的大国的崛起……但实际情况却是，中国在‘管理’这个美国从亚洲分心的时期，而使它自己得到了许多成功和收益。”“美国历史上保卫其利益的办法，防止在亚洲出现一个霸权国家，仍然是美国战略的核心组成部分”。为此，奥巴马政府加强美国在亚太地区的军事存在，强化美国的同盟体系，尤其是美日同盟；加强与印度的关系，引导印度“不仅要向东看（Look East），而且要向东干（Engage East）”；打造《跨太平洋伙伴关系协定》，要由美国而不是让中国来书写21世纪的贸易规则。但奥巴马政府在两个重要问题上需要中国的合作，一个是伊朗的核问题，一个是应对气候变化问题，这是奥巴马时期中美关系的三根支柱（再加上经贸）之二；再加上许多掣肘，主要是叙利亚战争与俄罗斯问题，尤其是克里米亚问题，因此“再平衡”战略的实施效果有限。因此共和党人批评奥巴马政府的“再平衡”战略是“雷声大，雨点小”。

特朗普当政以后，把原来中美关系的三根支柱砍掉了两根：他退出了《巴黎协定》，又威胁要退出伊朗核协定。现在他又以自己特有的方式宣布要与中国展开全面竞争。

二

美国对华政策为什么会有这样的调整？笔者以为主要有三个原因。

第一、中美两国国力对比的变化。在上个世纪，中国与美国的国力相差太大，虽然在90年代后期美国一些人也在谈论“中国威胁论”，但大多数美国人并不感觉中国的发展是个“威胁”，或者是潜在的“威胁”。现在，中美两国的国力对比发生了大变化。尤其是中国加入世贸组织后的十年，是中国经济真正起飞的十年。2001年中国的GDP是1.16万亿美元，占美国的12.8%，占世界的不到4%，居世界第六位；2010年中国的GDP达到5.88万亿美元，超过日本居世界第二；2013年更达到9.24万亿美元，是美国16.8万亿美元的55%，占世界的12.3%，继续保持世界第二位。中国也是世界上第一货物贸易大国，第一外汇储备大国。诚然，中美两国的绝对实力差距还很大，但相对差距明显缩小了。而且许多国际组织还对中国将成为世界最大经济体作出预测。经济霸权是美国霸权的基础，中国发展的这种势头有可能动摇美国霸权的基础，这使美国人感到震惊。奥巴马在2010年的《国情咨文》中就已经坚决表示：“我不接受美国世界第二的地位”。他在2011年的《国情咨文》中又一再提到中国的竞争：最近中国具有了世界上最大的民营太阳能研究设施，世界上运算最快的电子计算机，中国正在建造世界上跑得最快的火车，建造新的机场，他把这称作“我们这一代人的斯普特尼克时刻”，足见其焦虑感了。自然，中国军力的增长也使美国战略界感到忌惮。所以，大概在2010、2011年前后，美国战略界（包括两党的战略界人士）开始达成一种共识：现在和今后相当长时期中，中国是对美国全球主导地位的主要挑战，是美国的主要战略对手。前副国务卿斯坦博格(James Steinberg)及著名学者奥汉隆(Michael E.O’Hanlon)写道：“近来，由于中国经济的引人注目的增长以及中国军费和作战能力的急剧提升，中国成了有关美国战略主导地位辩论的焦点。从70年代末两国关系正常化最初阶段起，美国两党总统的一个规范的政策表述都是，美国欢迎一个强大的繁荣的中国，中美关系不是零和博弈……但是这种观点现在受到了政界领导人和学者的挑战，他们认为，从苏联解体以来现在第一次有可能具体地来设想对美国主导地位的挑战。随着中国国力的增长，出现了一个更为清晰的思想派别：中国的崛起对美国的主导地位以及美国的安全形成了直接的挑战，因而美国必须牵制中国的能力。”美国一个权威的智库外交学会2015年发布的一个署名的报告也说，“现在和未来几十年中，中国都将是对美国最具实质意义的挑战者。”

第二、美国对中国的失望。美国是个非常重视意识形态的国家，根深蒂固的“美国例外论”使美国人总认为他们的政治制度和价值观念具有“普世性”，应当推广到全世界。一百多年来，在对华关系中，美国人总有一种“传教士热情”，有一种改造中国的强烈欲望。美国对中国共产党领导的政治体制和意识形态一直抱着不认可、不信任的态度。在冷战时期，美国公开要对社会主义国家实行“和平演变”。中国实行改革开放后，许多美国人以为经济改革必定导致“自由化”，中国势必走上西方式的民主道路，美国人憧憬了一个多世纪的改变中国的梦想现在就要实现了。冷战结束后，美国政界和学界的主流看法是，“共产主义终结了”，西方的自由市场经济和民主政治取得了最后的胜利。因此克林顿政府在任期头三年对中国施加了那么大的压力，试图改变中国的政策取向，甚至改变中国的领导人。90年代中国确立了发展社会主义市场经济的方针，在美国辩论中国加入世贸组织、美国对华永久性正常贸易关系立法（Permanent Normal Trade Relations）时，又有不少人认为，中国实行市场经济，融入世界经济体系“必然带来深远的政治变化”，“贸易和经济繁荣最终将会导致中国的自由化和民主”。但他们的想法又没有实现，中国坚定不移地走有中国特色的社会主义道路，以致使许多人感觉到挑战。坎贝尔与拜登（Joe Biden）前副总统的国家安全事务副助理埃利·拉特纳(Ely Ratner)2月在《外交》杂志网站上发表了《评估中国：北京如何辜负美国的期望》的文章，其中说：“美国对于自己决定中国航向的能力总是有一种超级的自信。但它的期望一而再、再而三地落空”，从尼克松总统那时起，“深化商业的、外交的、文化的纽带可以改变中国的内部发展和外部行为这样一种假设一直是美国战略的基本原则”，但是半个世纪来，“胡萝卜或者大棒都没有能对中国产生预期的影响。外交和商业接触并没有带来政治和经济的开放……相反中国推行了自己的路线，并且在此过程中让美国的一系列期望落空”，结论是，从尼克松以来的美国对华接触政策失败了。不说别的，这篇文章把美国的失望心态表述得淋漓尽致。

第三、美国对中国战略意图的系统性误读和曲解。美国政界和学界不少人总是戴着“中国威胁”的有色眼镜进行观察，对中国提出的倡议、主张和外交实践作了系统性的误读和曲解。中国提出了“中华民族的伟大复兴”，有美国学者当面问笔者：这是什么意思？是要重新取得像汉朝、唐朝那样在世界上的地位吗？中国领导人在亚信会议上的讲话被曲解为倡导“亚洲人的亚洲”，是“搞亚洲的门罗主义”，把美国从亚洲撵出去。美方攻击中国在南海的维权行动“威胁别国主权，破坏地区稳定”。中国倡导成立金砖国家新开发银行、尤其是亚洲基础设施投资银行（AIIB）被视为是在现存国际金融体系之外另搞一套，会动摇由世界银行和国际货币组织确立的标准。只是在中国做了许多努力后，奥巴马政府才勉强改变了态度。中国提出“一带一路”，这是以互联互通为重点、以互利共赢为目标的经济合作倡议，受到了国际社会的热烈响应。但美国认为这是中国在拓展自己的影响力，谋求自己的势力范围。有的学者，如斯坦福大学教授福山（Francis Fukuyama）甚至妄称，中国将利用“一带一路”倡议向其他国家出口自己的发展模式，一场历史性的发展模式之争正在中国与美国、西方国家之间上演，而这会影响全球政治的未来。中国发展与非洲国家的关系竟被前国务卿蒂勒森抹黑为“掠夺性贷款加大非洲发展依赖性”，中国在拉丁美洲的正常商业活动也被打上了“新帝国主义”的标签。甚至一般的商业行为和文化交流如孔子学院也被视为“进行渗透”的工具，是“中国的长臂“，是为了”输出中国特色的威权”。这样的例子还有许多。

三

中美关系正常化近四十年来美国对华政策曾经历过数次调整，尤其是冷战结束后的调整；每次美国经过大选，新总统上任后，两国关系也会经历一个磨合期。但磨合期过后，两国关系都会回到以合作为主的主渠道来。因此中美关系虽然历经风雨，但总的说来是向前发展的。此次调整不同于以往的调整、磨合，它带有一些新的根本性的特点。

第一、特朗普本人商人治国，未必见得有什么大战略，而且他的政策还具有多变性的特点。但此次调整不仅仅是特朗普个人的主张，不仅仅是特朗普政府的主张，而是近年来美国对华政策大辩论的结果，在美国战略界是有共识的。坎贝尔和拉特纳在前引文章中说：“华盛顿现在面临着一个近代历史上最有活力、最可怕的竞争者……特朗普政府的第一个国家安全战略是朝着质疑美国战略中的假设的正确方向迈出的一步”。两位前民主党政府的高官出来撰文肯定共和党政府的文件，这在美国政治中可是不多见的，说明这些报告反映了跨党派的观点，因此带有比较长期的根本的性质，我们要做好长期的应对准备。

第二、美国对华关系的政治气氛变得严峻，正常讨论中美关系的氛围不存在了。美国社会在对华政策上一直有不同意见，有过几次对华政策辩论，有强硬派、温和派，而且辩论来辩论去温和派常常是主流。现在情况有所不同，对华强硬成了新的“政治正确”，以前的强硬看法现在变成了主流意见，温和派仍然存在，但噤若寒蝉，或声音微弱，当前的气氛对他们发表意见十分不利。

第三、竞争和博弈成为中美关系的新常态，这种竞争是全方位、多领域、经常性的，在不同的时期可能有不同的问题，也可能一个问题上的竞争刚刚消停，另一方面的摩擦又尖锐起来，甚至可能同一时间有不止一个突出问题。这种竞争不仅发生在两国政府之间，不仅是外交部门间的事情，而且会把两个社会都牵涉进去，因为中美关系已经是两个社会的关系，两国方方面面的关系都可能受到负面影响。特朗普签了《与台湾交往法》，这是发出了一个明显的信号：他已经把台湾牌拿在手上，什么时候想打就可以打。特朗普政府发起对华贸易战，要对从中国进口的600亿美元的商品征收高额关税，不仅是为了减少一些贸易逆差，白宫贸易委员会主席、经济民粹主义者纳瓦罗（Peter Navaro）和贸易代表莱特希泽（Robert Lighthizer）公开承认，美国的301调查就是瞄准了“中国制造2025计划”中的重点推进产业的。

第四、特朗普政府近来进行了人事调整，在国务卿、国家安全事务助理这样的关键岗位上都启用了美国政治光谱中极端保守、极右的人士，进一步表明了特朗普的政策走向。不能说这些调整就是为了与中国进行竞争才作出的，但这样的人员配备的确已经为实行更加保守、甚至极端的政策进行了排兵布阵。

第五、美国还在构建针对中国的国际压力。美国在西方世界的影响力不可低估。中美关系是一个大关系，它对中国与别国关系具有带动作用，从正反两个方面来说都是这样。最近一段时间，西方一些国家跟着美国的调子起舞，频频出手，先是出台了反倾销调查新规，将中国单列为市场“严重扭曲”的国家；随之又出台决议，不承认中国的市场经济地位。它们担心“中国制造2025计划”，害怕中国高科技产业的发展，德、法、意三个欧洲经济体量最大的国家要联手加强对外资并购的审查，目的是阻遏中资的并购。德国外长还提出了西方与中国“技术冷战”的奇谈怪论，对“一带一路”发表了许多负面看法；美、日、澳、印还要联手推出联合发展地区基础设施的“大计划”，以对抗“一带一路”。如此等等，不一而足。

四

毫无疑问，中方必须高度重视美国对华政策的深度调整，看到问题的严重性；又要保持冷静、镇定，无须紧张，要避免急躁情绪。

第一、中国改革开放以来，几代领导人都十分重视中美关系。在邓小平改革开放的大战略中，中美关系正常化是重要一环。按照邓小平的构想，中美关系是服务于中国的现代化建设的，近四十年的实践证明，这种设想是正确的，几代领导人对中美关系的决策都是正确的。近四十年的成就是巨大的，但中国还将长期处于社会主义的初级阶段，中华民族的复兴仍然任重道远，我们仍然要努力使中美关系继续为中国的现代化建设服务。在中美关系中也要处理好维权与维稳的关系。对于美国，我们既要给予足够的尊重，又不能抱不切实际的幻想。对于美国伤害中国根本利益的举措我们要坚决回击，同时努力寻求对话，尽量通过对话、协商的办法来化解、缩小、搁置双方之间的分歧、争端，做到仁至义尽。在竞争和博弈过程中，两国需要相互顺应、相互调适、相互妥协。经过相当长的时间，会确立起中美互动的新的模式。要抵制与美进行战略摊牌的诱惑，把中美关系维持得越久越好，对我们的现代化建设越有利。当前形势确实比较严峻，但美国比较理性的人士仍然认为，中美关系中，不管在安全还是经济问题上，仍然既有竞争，又有合作。即使是对华政策的强硬派也没有主张与中国迎头相撞。

第二、分解中美关系，按照各个问题的是非曲直，采取不同的应对措施。中美关系是十分广泛而复杂的，有许多方面、许多层次、许多问题。美国政治的一个特点是利益集团政治，在美国对华政策的背后有各种不同的利益集团，这些利益集团在中美关系的不同问题上有不同的立场。前面讲到美国对华政策趋于强硬是当前美国政策的主流，但这并不表示在中美关系的每一具体问题上美国都是铁板一块，各个利益集团都支持政府的做法。这一点在特朗普政府要对从中国进口的商品征收高额关税问题上已经清楚表现出来。美国的众多行业、众多大公司和农场主纷纷表态反对特朗普政府的这一举措，认为这将给美国自己的利益，包括生产者和消费者的利益带来损害，迫使政府延长了征收高额关税的公示期限，并派出代表来与中国进行对话（不管是否真诚）。可见我们对美工作仍然是有空间的。在台湾问题上不同意见也仍然存在，并在比较婉转地表达出来。在中美两国有共同利益的问题上我们仍然要积极地寻求与美国的合作，比如朝核问题。这对于我们对美做工作是有利的。对于两国的经贸关系，我们仍然要努力使它为两国关系提供正能量。

第三、继续推进合作共赢的对外关系，尤其是周边关系。随着中国国力的增强，中国与国际社会互动的能力增强了，影响、塑造国际环境的能力增强了，国际社会一个中国的共识也大大增强了。美国指望在国际上拉帮结伙，能做到什么程度是要打问号的。中国与欧洲国家、东亚国家经济上相互依存程度也相当深，如果美国的政策调整殃及它们各自的利益，它们也不会盲目跟从。此次特朗普发起贸易战，欧洲各国就纷纷表示反对。中国与日本、韩国、澳大利亚、东南亚各国的经贸关系对这些国家都非常重要，他们不会牺牲了自己的利益来为美国背书。中国进一步发展合作共赢的对外关系对于美国对华竞争、打压无疑是一个重要制约。

20多年前，当东欧剧变、苏联解体给中国带来强烈冲击时，邓小平谆谆告诫我们“要冷静、冷静、再冷静”，并适时提出了正确的应对战略。与那时相比，中国的国力强大得多了，笔者相信，中国是完全有底气、有信心、有智慧来应对美国对华政策的调整的。

（本文为上海社会科学院“‘一带一路’与周边合作机制创新”智库团队成果，文章转自新莱茵报）