在美国就非法移民“骨肉分离”政策闹得沸沸扬扬的同时，欧盟国家也因安置难民问题上的分歧而争吵不休。

非法移民问题近些年来在欧洲日益突出。此次风波再起源于一艘名为“阿奎里厄斯”号难民救援船在地中海漂流，无一国肯接受，导致法国与意大利“民粹主义”（宜称民族主义）占主导地位的新政府领导人之间相互指责、谩骂。与此同时，德国执政的联盟党（基民盟和基社盟）内部在处理非法移民问题上的分歧公开化。德联合政府内政部长、基社盟主席泽霍费尔由于担心10月巴伐利亚州（基社盟掌权的主要地区）议会选举因此问题丢失选票，强势地要求属于基民盟的默克尔总理在6月28日-29日欧盟峰会前提出解决难民安置的办法，否则他将驱逐已被拒绝避难申请的人和在其他欧盟国家登记的难民出境。

情急之下，默克尔在欧盟委员会主席协助下，于6月24日召开有16个成员国参加的非正式小型峰会，试图缓解欧盟成员国在这一问题上的分歧，但收效不彰。不仅波兰、匈牙利等国抵制峰会，而且与会的意大利政府也扬言，该国不会再接受任何一名难民。为此，法国总统马克龙表示，应当惩罚拒收难民的国家，意大利领导人怒批马克龙傲慢。正式峰会还未开，有关方已经吵得不可开交。一些媒体担心若峰会就此问题达不成协议，将可能危及德国大联合政府执政，甚至欧洲一体化的前途。

在欧洲，难民、移民问题的存在由来已久。诸如德国等欧洲国家为弥补劳动力短缺，对外来难民、移民入境曾持开放态度。为甄别难民、移民身份，上个世纪80年代，欧盟达成《都柏林协议》，即外来难民、移民需由其进入的第一个欧盟成员国先进行甄别、鉴定，合格的送至其申请国。据统计，20世纪80年代每年进入欧洲的难民、移民月20万人，90年代增至75万人，21世纪增至每年约150万人。外来难民、移民人数急剧增加，主要是由于美、欧等国参与造成的北非和中近东地区频繁的战乱。随之而来的两大问题是，非法途径进入欧洲的人越来越多，甄别、安置难民、移民的任务越来越重，使得首当其冲的意大利、希腊等处于一线的国家不堪重负。由于国情不同，欧盟成员国对这一紧迫问题采取了不同立场，分歧明显。意大利、希腊等国被犹如潮水般的非法移民潮压得喘不过气，抱怨难民、移民申请最多的北部欧洲国家不肯伸出援助之手，而北部欧洲国家又指责意大利、希腊等南部欧洲国家监管不力；德、法等西部欧洲国家主张按国力分摊安置难民，而波、匈等东部欧洲国家则以他们不是难民、移民申请国以及国情不同等理由坚决抵制。其结果，外来难民、移民问题成了导致欧盟内部四分五裂的焦点问题。

面对外来非法移民问题日益尖锐、难解，有些人将此归咎于所谓民粹主义（实为民族主义）思潮崛起，欧洲多国已由以反移民为主要政见的政党掌权。在此次难民风波中，法国领导人多次指责意大利新成立的、以右翼政党和“五星运动”组成的政府，实系将难民风波再起归咎于意大利新政府改变了原来立场。这种说法本末倒置，站不住脚。外来非法移民潮的冲击，是导致所谓民粹主义思潮在欧洲崛起，持有反移民主张的政党在越来越多的国家掌权的一大原因，而非“民粹主义思潮”的产物。意大利新政府的要求，核心在于取消不公平的“都柏林协议”，应由各成员国共同承担责任，而非根本拒绝再接收任何难民。

至于德国执政联盟和德国国内在安置难民问题上的分歧，更是咎由自取。面对2015年前所未有的巨大非法移民潮，默克尔政府应对失矩，先是出于博得人道主义美名而“敞开大门”，“来者不拒”，后又迫于内外压力改为“关门拒收”、“以邻为壑”，卸包袱。这种政策上的摇摆进一步激化了国内各种势力之间的矛盾，以及欧盟内部的分裂。具有讽刺意味的是，这一本与所谓“民粹主义”无关的失误，反倒推动了具有民粹主张的德国选择党的崛起，一举成为议会第一大反对党。

尽管6月28-29日欧盟峰会需要讨论的问题众多，诸如英国脱欧、欧元区改革、美欧贸易争端、大西洋联盟危机等等，但因围绕难民、移民问题争执激烈，意大利领导人甚至威胁说，若不能就此问题先取得一致，意大利将拒绝签署峰会最终文件。在此情势下，领导人彻夜谈判九小时后终于达成协议。除共同安置在海上漂流的难民外，协议主要包括以下几点：在自愿的基础上共同分担来到欧洲的难民压力，在欧洲内部设立“难民控制中心”（这实际上是“修改”《都柏林协议》）；加强欧盟外部边界的管控，阻止非法移民涌入；增加对土耳其和利比亚等北非国家的财政支持，以期其协助缓解难民入欧的压力；与联合国难民署、国际移民组织合作在欧洲境外建立“难民登录平台”等。意大利总理因今后意“不再孤军奋战”，对协议表示满意。德国总理则坦承各国间的分歧依然存在，“仍有很多工作要做”。媒体普遍评称，协议含糊其辞，缺乏细节。实际上，峰会只是避免了一场政治危机，并未能找到困扰欧盟的难民、移民难题的妥善之策，分歧依旧。

促使各方妥协的根本原因在于欧盟目前面临着前所未有的严峻形势。内部有英国脱欧、疑欧情绪高涨，以反移民、反一体化为主要政见的政党在越来越多的国家兴起；欧元区改革举步维艰，对一体化前途莫衷一是；外部有奉行“美国优先”政策的美国特朗普总统在“不能再让盟国占美国便宜”思想指导下，对欧盟在军费开支、安全保证、经贸交往等多方面施压，使战后维系多年的美欧同盟关系陷入危机。面对昔日盟友在国际交往中颐指气使、霸气十足的行径，欧盟陷于两难，既不能苟同，又因自身底气不足，不得不做一定妥协，处境十分尴尬。在此危难时刻，如果欧盟因难民、移民问题公开决裂，导致欧洲一体化进程毁于一旦，其严重后果是包括此次争执最为激烈的法、意两国在内的欧盟各国所无法承受的。这是此次峰会没有像一些人担忧的那样以破裂告终的关键所在。

近些年，不少学者尤其是美国学者判定欧盟前景是：欧盟回天乏力，只能得过且过，既不会凤凰涅槃重新展翅，也不会庞然大物砰然肢解。这不无一定道理。

（作者为中国国际问题研究基金会高级研究员、前驻欧盟大使）