6月28-29日举行的欧盟峰会广受欧洲甚至世界关注，在全球和地区安全、贸易、政治热点频发的背景下，欧洲领导人汇集一堂，为欧盟的前进方向规划路线。在这次峰会上，除了WTO改革、英国脱欧、欧元区改革等议题，难民问题成为本次峰会核心。经过马拉松式的艰难协商，欧盟成员国最后还是就难民问题达成一份协议，成为本次峰会最大亮点，这也是欧盟艰难应对难民问题的最新努力。

2015年欧洲难民危机成为全球焦点，随后引发了欧洲各国内部以及国家之间的分歧甚至撕裂。在一些有应对移民经验的国家，起初掀起的是能力是否支撑道义的讨论，而中东欧等国家则将难民与保存本国文化及维护主权联系到了一起。后一种态度已经取得胜利，逐渐在全欧蔓延。无论政治家们如何讨论人道主义，平民百姓却担忧安全与经济福利。

实际上，自2016年《欧土协议》及欧盟加大与比利亚的合作等措施实施以来，抵达欧洲的难民数量已大幅下降。根据欧盟统计局数据，2018年到达欧洲的难民人数相比2015年10月的最高峰下降了96%。然而欧洲对难民潮的心理焦虑和恐慌并未因此结束。民粹主义政党正是利用了这点，这几年来声势大涨，各国主流政党也颇受压力，欧洲各国对难民态度更趋保守。4月，匈牙利总理欧尔班成功连任、地位更加稳固，维谢格拉德集团与向右走的奥地利成为欧洲难民问题上的保守核心。6月初组成的意大利新政府将难民问题作为核心问题，态度十分强硬。而德国的“开放边境”政策也难以为继，基民盟执政伙伴基社盟在难民问题上向总理默克尔发难，德国政治稳定受到威胁。

正是在这一背景下，此次欧盟峰会达成了关于难民问题的协议。协议的达成过程非常艰难。相关谈判从28日下午六点的工作晚餐一直持续到第二天凌晨四点。意大利总理孔特几乎是以否决峰会所有协议为要挟逼各国让步。而各国在难民问题上的政治考量侧重不同、要价不一，各有小算盘。最后，在法国总统马克龙的斡旋下，协议才最终达成。协议承诺的在欧盟境内建立“处理中心”、在北非建立离岸难民中心以及在欧盟预算中拨出处理难民议题的专项基金，算得上比较切实的举措。

协议得以达成是因为完美把握了平衡，兼顾了各方的诉求和利益，对前线国、目的地国、东欧国家的诉求均有许诺。意大利、西班牙等前线国为“都柏林体系”所累，独自承受处理难民庇护申请的工作，怨恨欧盟帮助迟迟不到、“都柏林体系”的改革久拖不决。对于这些国家，协议强调了“欧盟范围内”的团结和帮助，并承诺提供财政支持和援助。德国等目的地国国内政治风向已经转变，希望能够限制难民在申根区范围内的“二级移动”，减少难民入境数量。对于这些国家，协议明确各国可以采取相关措施、互相合作以阻止“二级移动”。而协议提出了“财政支持”的方式帮助纾解难民压力的可能性，让厌恶难民摊牌强制配额的东欧国家看到了配额制松动的迹象。这样一来，欧盟各国的领导人都可以宣告获得了政治胜利。默克尔可以向基社盟交差，维持执政地位。意大利新政府也可以宣称打赢了外交的第一场胜仗。

然而，这份协议的达成并不意味着欧盟就可以高枕无忧。从协议本身看，文本尚有模棱两可之处，如协议提出的自愿原则、强调欧盟范围内的支援和帮助都有待细化。在落实协议的过程中，各国仍面临很大的政治压力。难民问题在欧洲已经被高度政治化，面对汹涌的民意，各国恐怕很难在这一问题上牺牲主权而成全欧盟团结。最后，欧洲的难民问题涉及到两个核心——周边地区安全和欧盟内部建设。周边地区持续贫困和动荡是难民问题现的源头，而欧盟经济竞争力不振、文化和价值自信动摇则是难民引发欧洲恐惧的关键。对于这些深层次问题，欧盟鞭长莫及，无论是此前《欧土协议》、此次欧盟峰会协议或是日后“都柏林体系”改革，只能算是疲于应付。

（作者为中国国际问题研究院欧洲所助理研究员，文章转自海外网）