全球化不仅是技术进步和市场扩展的自然结果，也是国家政策选择的结果。面对日益紧密的全球联系以及因之而来的挑战，政治家既可以选择支持全球化和深化开放，也可以选择关闭大门，转向经济民族主义和保护主义。4月10日，博鳌亚洲论坛举行“全球化的‘下半场’：风险和不确定性”分论坛上，与会嘉宾就进入“新阶段”的全球化的“新打法”进行了讨论。

全球化的“下半场”如何进行，逆全球化的趋势能否扭转，政治领导人是选择自由贸易还是经济民族主义，其答案或许就在于国家的治理能力之中。治理能力越强越有效的国家，越会支持开放的世界经济；那些无法应对国内治理挑战的国家，则有可能转向封闭。今天，我们观察到的很多反全球化或者逆全球化的现象，大都是国家治理能力不足的表现。

在经济学看来，自由贸易和资本自由流动会更有效配置资源，从而提高劳动生产率和世界整体福利水平。但是现实世界运行的规则是政治经济学。社会不只关心全球化带来的整体福利水平的提高，更为关注经济增长成果的分配。全球化带来的经济增长多数情况下，远非帕累托改进，也就是说在全球化进程中有人获益，有人受损。因此，从根本上来看，所谓全球化的挑战很大程度上就是政府如何分配增长的财富以及如何补偿那些全球化的受损者。

从历史上看，19世纪全球化的挫折和二战后全球化的再次发展，是理解全球化政治基础的正反两个案例。19世纪末，尤其是一战前，金本位为基础的全球化越来越无法得到国内政治的支持。因为在金本位制下，实现收支平衡是国家政策首要目标，其结果就是工人阶级要承受经济波动的成本，而主要工业化国家选举权的扩大又让政治家不得不干预经济，以赢取工人阶级的选票。劳工和产业利益与金本位制运行之间存在深刻矛盾，在选举的压力下，西方国家政治家违法维持金本位制，而选择了政府干预。

第二次世界大战结束之后，世界经济秩序得以重建，经济全球化也再次启动。这一轮全球化的政治基础是所谓的“内嵌的自由主义”。“内嵌的自由主义”是指在推动世界经济开放的同时，政府要通过政策干预补偿那些开放经济的受损群体，从而避免对世界经济产生破坏性后果。“内嵌的自由主义”认为放任的全球化会带来社会动荡和不稳定，政府必须要平衡自由市场和社会稳定两个目标。“内嵌的自由主义”不同于经济民族主义，它具有多边主义的特征；但是也不是完全放任的资本主义，它是一种要求和允许政府干预的多边主义。。

二战之后的经验证据表明，一般而言，一个国家对外开放程度越高，其政府规模越大，政府支出水平越高。这种现象同经济学的预测很不一样，自由主义经济学家相信国家开放程度越高，政府受到国际市场的约束越强，因此政府规模应当越来越小。为什么开放程度高的国家通常有较高水平的政府支出呢？这是因为一个国家开放程度越高，所面临的外部风险也越高，为了缓冲这些风险和降低社会集团应对这些风险的成本，政府要提供某种社会保险。比如20世纪60年代以来，如荷兰、瑞典、挪威、奥地利这样的西欧小国就是一方面有很高的开放程度，另一方面政府支出占国内生产总值的比例很高。这些国家通过增加政府支出以降低经济波动所带来的社会成本，这些支出主要用在社会保险、福利支出、就业培训、补贴等方面。在20世纪90年代中期，因为欧洲一体化水平的提高，大部分欧盟成员国政府收入都有大幅度提高，政府收入占国内生产总值的比例增长了6-9个百分点，从原来的30%多增加到近40%。发展中国家也是如此，比如智利在20世纪80年代开放水平大幅度提高，到了1990年的民选政府就必须增加政府支出，照顾中低收入群体和全球化的受损群体。

全球化带来的挑战多种多样，包括金融危机、经济发展不平衡、民粹主义、反全球化浪潮、环保主义、难民问题等。应对这些挑战的一个关键要素是国家的治理能力。国家需要平衡推动全球化和补偿国内受损者这两个不同的目标。今天一些发达国家的民粹主义、经济民族主义、保护主义等大多是因为金融危机之后，这些国家的治理能力和模式存在严重不足。民主与市场经济的关系，或许并不像很多西方自由主义经济学家所认为的那样，两者是始终一致的。民主和市场经济也会相互矛盾。当前这种矛盾在一些发达国家的表现就是民粹主义推动经济民族主义和保护主义浪潮的出现。这种现象是国家治理能力虚弱的结果，不改革国家治理体系和提高治理能力很难打破这种负面互动。

过去40年，中国国家治理体系和能力的不断提高，这是中国能够成为开放世界经济的强力支持者的重要原因。中国倡导的开放、包容、均衡、普惠的可持续增长兼顾了开放经济与社会稳定的两方面考虑。经济民族主义解决不了当前一些国家的困境，重新思考国家治理方式或许才是解决问题的良方。

（作者为外交学院国际关系研究所所长，中国论坛智库作者，文章转自海外网）