1月12日，在欧盟坚持支持伊朗核问题框架协定后，美国总统特朗普决定不重新制裁伊朗。2018年新年伊始的这个结果，意味着国际合作抑制美国“任性”的再次成功。

2017年可能是集中展示美国国内政治试图主导国际政治议程有多“任性”的一年。特朗普当选总统后，他在联合国大会上说，伊朗核问题框架协定是到目前为止最坏的单方面交易；他违反国际共识，宣布耶路撒冷为以色列首都；单方面宣布严格限制伊斯兰国家国民进入美国；宣布美国退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP），并要重新谈判《北美自由贸易协定》（NAFTA），批评世界贸易组织（WTO）没有用，并以对以色列不公正为由退出联合国教科文组织。

人们担忧特朗普这些言行对国际政治议程带来重大的混乱，甚至深化危险。例如在朝鲜问题上，特朗普一会儿说能够和金正恩会谈，一会儿又说对话已经没有意义，并要用“世界没有见过的愤怒和烈火”教训朝鲜。当我们对朝鲜僵局感到悲观时，可能忽略了另一个热点问题，即2017年在伊朗问题上，世界对美国国内政治主导国际政治议程的做法，开始清晰地说“不”。这标志着一个新时代的开始。

国内政治塑造国际政治议程

人们常说，外交是内政的延续。这可能适用于任何国家，但由于美国是世界上唯一的超级大国，冷战后，美国的外交实际上已经不单纯是内政的延续，而会对国际政治议程产生决定性的影响。

首先，总统制和两党制为这种不正常现象提供了结构性基础，美国外交政策的不确定性，有深刻的制度和结构因素，国内民主政治或者更直白地说是选举民主政治的极化，造成外交政策比国内政策更容易成为国内政治斗争的平台。竞选人为了在选举中突出自己的不同需要，在选战中几乎全盘否定前任的政绩，有时甚至需要系统性地抹黑上一届政府；而这些选举的承诺，尽管在当选后不一定全部会实施，但就算部分实施或反映在官方表态和文件中，都不可避免地对其他国家产生极大刺激，激化地区冲突和国际争端。这种情况已经几乎固化，朝鲜问题就是典型的例子。

第二，冷战的结束让过去从全球层面大战略进行外交决策的动力急剧减少，让上述美国国内政治斗争需要成为主导外交决策的主要动因。冷战中，美国外交上反苏反共是超党派的主要精神支柱，党派之争和总统选举虽然也受国内政治的极大影响，但基本上服从于上述意识形态判断的限制。

冷战终结后，美国外交越来越受到国内政治上的意识形态或国内利益集团斗争左右，结果是外交政策变化更多地反映国内政治的逻辑，而不是国际政治的客观现实。特别是到了小布什时期，世界（无论美国的对手还是盟友）面对的是一个很不确定的美国。

第三，外交政策上的民意同样受到选举周期的极大影响，民主制民意对政府决策有很大的限制，但就外交政策来说，民意的限制往往并不如人们所想象的那样大。由于国际政治对于大多数美国人来说，还是遥远和不可以直接感知的事情，所以需要媒体、专家、政客的解读，而在失去冷战时代意识形态斗争的大框架制约，以及美国至高无上的实力背景下，这种解读变得相当随意。

冷战后的超群实力和前所未有的自信，使得美国实际上认为在外交上无论如何不连贯，也不会对其安全产生什么实质性影响。即使发生了九一一恐怖袭击，这种潜意识并没有发生根本性的改变。结果在外交问题的民意塑造上，越来越源于政党政治和选举的计算；政治上极化的情况下，民意也被有意识地动员起来同总统选举结合，与选举周期联动。

冷战后国际政治和美国国内政治的变化，加剧了美国国内政治塑造国际政治议程的不正常现象。面对美国外交政策的不连续性，各国似乎不得不努力地去预测美国政策的发展，并相应调整政策去适应美国，这种不正常现象在很大程度上是世界把美国“惯出来的”。

国际社会成功规范伊朗问题

美国外交的“任性”，集中反映在中东的伊朗问题和东亚的朝鲜问题上。在这两个案例中，美国政策的不连续性根源在于国内政治。伊朗核危机集中体现了美国外交的“任性”，2015年五个常任理事国加上德国和欧盟，与伊朗签署了核问题框架协定（JCPOA）。这是在联合国安理会表决通过，具有国际法约束力的国际文件。在签署后不久，美国国会立法通过了《伊朗核框架协定审查法案》，规定政府必须每90天进行一次评估，然后向国会报告。如果总统不认可伊朗符合框架协定精神，国会必须在60天内作出决定是否再次制裁伊朗。这个协定是奥巴马的重要外交遗产。

2017年9月23日，特朗普在推特上说，这个协定没有什么大不了的，并在联合国大会上说，这是到目前为止最坏的单方面的交易。特朗普10月5日在白宫与军人干部对话上说，伊朗支持恐怖主义给中东带来混乱和暴力，没有遵守协定精神。

正如前面所述，美国国内政治主导世界政治议程，新任总统即使不推翻前任总统的政策，也会提出重大质疑，特别在对外政策上常常180度转弯，让国际社会无所适从，极大地搅乱了国际政治的秩序，损伤了国际共识、国际条约、国际法的权威和信心。2017年10月15日，虽然特朗普以伊朗支持恐怖主义为由没有认可伊朗，但可喜的是，在国际社会的压力下，美国国会在12月宣布不再次制裁伊朗，避免伊朗核危机再次出现。

此次伊朗显示出高超的外交能力。面对美国总统的威胁，伊朗总统鲁哈尼在联合国大会上说不会成为首先破坏协定的国家。伊朗外长扎里夫则呼吁欧洲站出来保护框架协定，说如果协定崩溃，伊朗将不再受到限制。伊朗核协定对于朝鲜核武器问题的冲击非常重要，如果放弃，将会对朝鲜发出很不好的信号，即美国不遵守国际法和条约。如果伊朗也成为核武器国家，沙特等都将如此，会在整个中东引发连锁反应。

法国总统马克龙毫不含糊地批评特朗普的做法是美国的重大错误，其他欧盟国家也纷纷表达了反对态度。鲁哈尼说，此次伊朗看到美国站在国际多边条约的对立面，而世界其他大国以及欧盟站在美国的对立面，在反对框架协定及针对伊朗的阴谋中，美国比任何时候都要孤独。

更为重要的是，2015年框架协定建立后，欧盟成员国对伊朗的大量投资，已经让欧盟在坚实的经济关系基础上支持伊朗核框架协定。空中客车、西门子等欧洲大企业都与伊朗有了商业来往，2016年1月，伊朗就购买了100架空客客机。如果美国重新制裁伊朗，这些公司的利益都会受到损害。

美国的威力主要在国际金融体系中的垄断地位，美元作为结算货币可以对非美国企业进行“二次制裁”和“长臂管辖”。此次不同的是，欧洲公司试图用集体抵制的办法对美国说“不”，正如对于巴黎气候协议一样，如果大家都来抵制，美国面对的难度将会增加。

美国外交“任性”由来已久，特朗普登场让美国可能“发脾气”的概率大大增加。在毫无代替方案下，特朗普在国际事务上反对现有共识的“大嘴巴”讲话风格，已经极大地耗费了美国原有凝聚国际共识的能力。美国作为一个负责任全球大国的形象已经受到普遍怀疑。

“美国优先”口号下的“任性”，很多时候注定是以牺牲国际利益为代价，美国本身的国家利益也会受损。例如美国随意将伊朗革命卫队定义为恐怖组织，不但没有强化反而削弱美国国家安全；将耶路撒冷指定为以色列首都同样如此。世界主要国家有义务对美国的错误做法建立统一战线，勇敢地说“不”。这不是反美而是对美国进行规范，把美国拉回到多边主义。

（作者为日本国立新潟大学副教授，北京外国语大学区域与全球治理高等研究院高级研究员，文章转自联合早报）