随着“一带一路”的推出，周边外交成为中国外交的优先方向。但周边国家众多，就东南亚这个次区域而言，中国应推行什么样的外交方略？这取决于相关东南亚国家的重要性，主要表现在以下几个方面。

从“一带一路”角度看，东南亚是“21世纪海上丝绸之路”（以下简称“海丝”）建设的首选区域，“海丝”拟建设的两条线路都要穿过这一地区，而“丝绸之路经济带”（以下简称“陆丝”）拟建设的的六大走廊中，就包括中国—中南半岛国际经济合作走廊。从经济合作角度看，目前东盟是中国第二大贸易伙伴，随着中国—东盟自贸区升级版的实施，未来东盟有可能超过欧盟成为中国最大的贸易伙伴。从人文交流角度看，2016年双边人员往来已经超过3000万，且还有较大的增长空间。中国政府提供的政府奖学金名额中，东盟所占份额最大。这些都是周边其他次区域不能比拟的。从政治角度看，中国与东盟的关系整体上稳定友好，不存在战略性的矛盾；东盟是中国参加多边外交的首要舞台，从参与柬埔寨战后重建，到参加东盟地区论坛；东盟是中国实践新安全观的重要平台，中国许多新的安全政策通过东盟及其所搭建的平台宣布；南海争端存在于中国与东盟部分成员国之间，但总体可控。总之，就整体而言，东盟依然是中国周边外交的重要方向，某些方面（如“海丝”建设）还是首要地区。

考虑到东南亚国家数量较多、大小不一、发展程度差异甚大、在东盟内所处的地位不同，有必要把东南亚划分为“海岛国家”（包括印尼、马来西亚、文莱、东帝汶、菲律宾与新加坡）与“半岛国家”（包括缅甸、泰国、老挝、柬埔寨与越南）两部分。海岛国家中，马来西亚应是中国的头号合作对象，新加坡、菲律宾、印尼为重要合作对象，东帝汶与文莱为一般合作对象；半岛国家中，泰国应为中国的头号合作对象，老挝、柬埔寨为重点合作对象，缅甸与越南为一般合作对象。原因如下：

海岛国家方面，马来西亚经济发展水平在东盟中仅次于新加坡，为了与印尼竞争在东盟内的影响力，希望获得某种区域外的战略支持；属于温和的伊斯兰国家，相对世俗化；人口达3100万，21%的人口为华人，且大马华人的政治地位相对高于印尼华人；1975年建交以来马来西亚政府整体上对华比较友好；在南海争端中长期倾向于采取低调、务实、双边途径进行应对。

相形之下，文莱与东帝汶缺乏系统重要性，且对“一带一路”的热情一般，与中国的合作将比较有限。菲律宾与印尼属于东盟中的人口大国、政局比较稳定、经济发展较快、对“一带一路”有热情，属于比较有潜力的合作对象，但一些原因使得它们都难以成为头号合作对象国。菲律宾与中国存在领土与海洋权益争端，其对华政策受总统偏好影响太大，但总统只有为期六年的一届任期，因此政策连贯性与稳定性不足。印尼是东盟最大的成员国，致力于成为东盟的领导国，倾向于限制其他国家对东盟的影响力。基于内部与历史原因，印尼尤其敏感于中国对东盟国家影响力的提升。

新加坡以商业立国，快速发展为东盟成员国中唯一的发达国家。作为“商人国家”，其内政外交都表现为特别强烈的利益导向。就对华关系而言，新加坡乐于从中国获得商业利益，并充当中国的“诤友”与某些方面的“国家治理教练员”，但避免与中国形成特殊关系，特别是在安全问题上。加上城市国家的地位，新加坡很难成为中国的首要合作对象，但可以成为重要合作对象，特别是在经济与文化领域。

中南半岛方面，泰国有望成为支轴国家与头号合作对象，原因在于：体量较大；与中国没有领土接壤；改革开放以来与中国长期保持比较友好的关系；面临越南的竞争压力，有意愿通过强化与中国的关系来巩固自己在中南半岛与东盟中的地位。柬埔寨对华友好且面临来自越南的战略压力，但体量太小；老挝与中国接壤，经济上高度依赖中国，但体量太小且在政治与安全上更多依靠越南。

历史记忆加上领土争端使得越南对“一带一路”热情不足，防范中国的心态明显。缅甸对“一带一路”有一定热情，但政局不够稳定，对中国也有一定的防范心理。但这两个国家体量较大，发展较快，在合作共赢上有较大的空间。因此，中国虽然不能将之列为重点合作对象，但依然有必要与他们确定若干重点合作项目。

（作者为中国社科院世界经济与政治研究所国际战略室主任、研究员，文章转自世界知识）