文在寅出任韩国总统之后，其外交上如何应对朝核问题、萨德争端以及在中美之间扮演何种角色引人关注，其国内则有相当韩国人关注新政府上台能否填补朴槿惠被弹劾留下的外交空白，特别是避免被中美搞“越顶外交”。目前，一个月已经过去，文在寅的半岛政策虽轮廓初显，但仍然面容模糊，何去何从以及效果大小尚不十分清楚。

制约韩国半岛政策的挑战

一个月的时间或许太短。毕竟，文在寅政府是在临时选举中紧急上台的，根本没有过渡时期可以让其酝酿团队、组建政府，外交安保团队迄今都未就位，外交、国防部长等关键职位上仍然是前朝旧臣。在这种情况下，文在寅就职后不得不依赖大面积的特使外交，不但向中美日等对韩国利益影响极大的主要大国派出特使以展示外交新姿态，还向其他国家及国家实体如俄罗斯、东盟、欧盟等派特使来刷存在感。

但毕竟具体的外交安保政策是靠具体的行政部门而不是特使来执行的，“头换身不换”所导致的扭结也就在所难免，国防部瞒报萨德发射车就是一个典型的事件，从而加大其了政策调整的难度。

但笔者要强调的是，即使文在寅新政府和新团队完全到位，其半岛政策仍然面临如下国内、国际结构性难题。如果文在寅不能在这些问题上有所突破，韩国在半岛局势上所能扮演的角色与作用就会存疑。

1．国内：保守派制约下的“国政分裂”

韩国政治中保守、中立和进步三派势力分据，特别是保守与进步派，他们的外交政策在如何对待朝鲜与核问题、如何对待日本历史问题与美国同盟问题等方面形成了尖锐对立的看法。文在寅所在的共同民主党虽为国会第一大党，但在300个国会议席中也只有120个议席，没有达到保证顺利施政的半数。

持对立立场的保守派在对朝问题上十分强硬，而且与一贯保守的主流媒体相互响应，对文在寅的外交政策构成极大牵制。当前的萨德导弹发射车瞒报事件，也在很大程度上反映出前保守党政府留下的官员在重大政策上不能与新政府保持一致，甚至不排除有意作梗的可能。

今后，文在寅政府要在外交上顺利施政，一方面要时刻提防并有效应对保守派通过多种方式施加的牵制，还要在国会中团结其他的进步派或是中间派，特别是拥有40个席位的国民之党，以确保其施政在国会得到支持。但是，文在寅在选举中与国民之党候选人安哲秀激烈竞争，伤了和气。他未来能否团结进步和中间派，有效应对保守派的杯葛，仍是未知之数。

2．半岛：在对朝关系中无法掌握主动权

在韩朝关系中，韩国尽管经济实力和综合实力更强，却占不到打交道的主动权。在影响朝鲜的两大手段中，军事手段掌握在美国手里，经济手段也不被韩国所掌握，无牌可打。这是因为，在军事方面，朝鲜发展核武器主要是针对美国，也只有美国才能对朝鲜构成实质性的武力打击威胁，或是能够给予其一直谋求的和平条约与安全保证。而在经济影响力方面，由于韩国通过一系列的对朝制裁和惩罚措施，特别是开城工业园的关闭，和朝鲜的经济往来基本中断，从而也就失去了借此影响朝鲜的能力与途径。

在此情况下，尽管文在寅可以推出对朝缓和政策，但在很大程度上受制于朝方的考虑。而朝鲜考虑的却是如何应对美国以及整个国际社会的压力。

例如，文在寅上台后开始批准民间团队访朝。但是，6月5日，朝鲜以联合国通过对朝制裁决议（安理会第2356号决议）以及韩国政府对此表示支持为由，拒绝了韩国人道主义对朝援助团体访问朝鲜的请求。这样的事例一多，文在寅的对朝新政将面对国内国际的压力，从而难以为继。

3．大国：在中美间选边站、搞平衡还是搭桥梁

东亚作为中美战略竞争的最关键地区，韩国不可避免地牵涉其中。面对这一结构性困境，一般人会强调两种选择：选边站和搞平衡。作为美国的军事盟友，冷战时期韩国一直坚持选边站。冷战结束中韩建交后，韩国的天平开始朝中国一方摆动，但并没有摆脱美国盟友的身份。一般来说，保守派要更加重视美国，其政策偏向于选边站，而进步派不那么亲美，其政策偏向于搞平衡。

但笔者的观点是，即使是搞平衡也无法使韩国摆脱困境，只有致力于在大国间搭桥梁才能够既改善韩国的生存环境，又有利于地区和平。这是因为，搞平衡的前提还是要利用甚至扩大大国间矛盾。而韩国平衡派打的算盘是，希望大国产生矛盾时都来向它示好甚至“求爱”。但他们没注意到的是，这样的好处只是暂时的、局部的。大国争端就会导致地区动荡，而韩国与大国间的实力差距就决定了最后总是韩国自己陷入困局。萨德争端就反映了韩国的两难选择：不是听从于美国选择一个并不能实质保护自己的武器，就是要面对中国的压力而承担在政治、外交甚至经济上的损失。

文在寅的选择

面对上述结构性制约，韩国必须清醒地认识到：朝核问题是其最大的安全威胁，缓和而不是利用中美战略竞争才是其维护安全的根本出路。

当前的关键就是处理好萨德议题。在经历了瞒报事件之后，文在寅政府的最新决定是暂停部署被瞒报的四辆发射车，进行时间至少长达一年的战略环境评估。这可以理解为新政府在中美之间玩平衡的举动。一方面在一定程度上迎合了中方的要求，另一方面也可以向美方解释，暂停并不意味着改变原来的决定，而且两辆萨德导弹发射车已经部署。

目前尚不知文在寅的这一平衡术是否会在萨德问题上取得成功，而且作为继承下来的前政府“遗产”，新政府在萨德问题上能够作为的空间确实相对有限。但是，只要萨德系统还在，就说明中美之间战略分歧还在，而且韩国已经通过萨德系统部署进一步站在了中美直接战略对抗的前沿地带。一旦中美关系生变，那么萨德就会成为两个大国任意的施打的牌，而板子则毫无疑问都会落在韩国身上。

特别要看到的是，当前中美风平浪静在很大程度上是因为特朗普上台后高度重视朝核问题，与中国达成战略上的默契与合作有关，一旦朝核问题解决无望，中美都可能会互生怨气，萨德议题势必又会被重新搬出来。到那个时候，韩国只怕就会成为两边受气的对象，哪里还有打平衡牌的可能？

因此，在萨德议题上，韩国理论上的最佳选择是取消萨德部署。在现实选择中，考虑到美方可能的不满，至少也应该选择全面冻结（包括已部署的部分）。另外，在朝核问题上，面对朝鲜近日来接连不断的导弹发射，也要保持战略定力，尽力推动相关各方回到谈判的轨道。对韩国来说，这可能有点窝囊，但确实是无情的战略事实。这是因为，要有效解决朝核问题，就必须采取“胡萝卜与大棒”并用的手段，而经济制裁与武力威胁的大棒韩国手里都是没有的。

武力威胁的大棒在美国手里，而开城工业园关闭以后，韩国能够用的经济制裁手段也已经用完了。韩国目前能够用的只有“胡萝卜”，也就是在谈判启动、推动和落实过程中向朝鲜提供援助。如果谈判的时机还没有来，韩国就只能隐忍，通过国际社会如安理会的制裁去应对朝鲜挑衅，而不是自己单独搞什么措施去火上加油。如果韩国要在此之外采取一些其他动作，只能是有利于发泄下国内情绪，对于解决问题毫无裨益。

真正有益处的是，在美国对朝保持极限施压的情况下，韩国要利用与美国的盟友关系，推动美国在同意启动谈判方面迈开实质性步伐，特别是在灵活启动谈判、签署和平条约、给予朝鲜安全保证等方面展示出诚意与动作。当前解决朝核问题还处在一个窗口期，朝鲜对于特朗普的不确定性看起来确实有所担心，因此尚没有进行核试验或洲际导弹试验。一旦朝鲜认定特朗普不过是“纸老虎”，或是特朗普对极限施压失去耐心转而诉诸武力，都对韩国不是一件好事。前者可能意味着朝鲜加快迈出拥有全面核能力的步伐，而后者则意味着一场可能更糟的战争灾难。

但现实地看，在朝鲜的不断挑衅面前，文在寅政府对内能否协调保守派的立场，不回到一味对朝强烈的保守轨道上去；对外能否改变进步派自己秉持的平衡论思维，转而推动中美战略合作，都并不是一件高概率的事情。只能且观察，但不要太期待！

（作者为上海社科院国际问题研究所研究员，文章转自澎湃）