12月15-16日，欧盟召开冬季峰会，也是2016年度最后一次峰会。峰会主要讨论了难民危机、叙利亚形势、欧洲防务安全、英国“脱欧”等议题。英国首相特蕾莎˙梅表明英国将于明年3月启动脱欧程序后即离去，未参加有关英国“脱欧”问题的讨论。从透露出的情况看，此次峰会在各项议题上未能取得多少实质性进展，反而暴露出欧盟内部在内政外交上的深刻分歧和形聚神散的特征。

一、难民危机及与此相关的欧土（耳其）关系

难民问题是当前困扰欧盟的重要议题。在2015年百万多难民涌入欧洲，其后续负面效应日渐显现的形势下，欧盟除极力推动各成员国分摊安置难民的方案外，主要试图从外部源头堵住难民的继续涌入。与土耳其达成的以允诺向土提供60亿欧元补贴、土公民入境免签证、加快土加入欧盟谈判为条件换取土协助截住叙利亚等地区难民经土边境入欧通道的协议，是欧盟为缓解难民危机的主要举措。协议实施起始阶段颇有成效。然而，8月土耳其发生未遂政变后，欧土关系发生变化。欧方一再指责土方“镇压”政变，践踏“人权”，而且推迟执行原订于10月开始的土公民入欧免签证的承诺。11月24日欧洲议会通过决议，以土政府挫败军事政变后采取“不相称的镇压措施”为由，建议暂停土入盟谈判。土方对欧方背弃承诺极为恼火。11月25日土总统埃尔多安扬言，要向难民开放通往欧盟的边境，加以报复。

在此形势下，峰会发表的公报强调“全面、不带歧视地”落实欧土难民协议的重要性，提及将与土方举行会谈，试图安抚土耳其。欧盟不少成员国本就对德国总理默克尔一手操办的欧土协议颇有微词，认为未经内部协商对土让步过多，加之在接纳土入盟问题上没有共识，目前欧土难民协议遇到困难是在意料之中的。在欧土关系急剧恶化的形势下，设想通过谈判挽回局面是相当不易的。

二、叙利亚局势及与此相关的欧俄关系

叙利亚局势是峰会讨论的另一重要议题。叙利亚政府军收复阿勒颇，标志着法国带头发动的以颠覆巴沙尔政权为主要目的的叙利亚战争遭遇严重失败。法国对俄罗斯协助叙政府扭转叙战局，极为恼怒，一再呼吁要对俄追加制裁。然而，意大利等不少欧盟成员国本已认定因乌克兰危机对俄制裁，成效不彰，反自身受损，对因叙利亚局势再追加制裁坚决不同意。峰会最终决定将即将到期的对俄制裁延长半年，对俄干预叙利亚问题只是表示“关切”，未就此采取任何追加制裁措施。

由于欧盟内部在对俄政策上历来分歧明显，波兰等中东欧国家主张借乌克兰危机等对俄施压，而南部欧洲国家出于自身经济利益考虑早就对一再延长对俄制裁表示不满。此次峰会做出再延长半年对俄制裁后，意大利总理真蒂洛尼公开表示因乌克兰危机而对俄制裁是“错误的”。面对即将就职美国总统的特朗普表示寻求与俄改善关系，甚至取消对俄制裁，欧盟内部在对俄政策上的分歧恐将更难掩盖，不排除引发公开争吵，加深欧盟的分裂。

三、欧洲防务安全及与此相关的与欧美关系

建立欧洲独立防务安全是欧洲一体化的一个重要组成部分。在欧洲共同体于上个世纪90年代发展为欧洲联盟之前，欧洲本设有“西欧联盟”负责这方面事务；欧盟成立后，这一机构撤销，其职能并入欧盟。可是，碍于北约的存在和欧盟内部在独立防务安全问题上的意见分歧，独立防务安全问题一直被搁置下来。英国公投决定脱欧后，欧盟在法德推动下，为显示欧盟作为世界一极的作用，把沉寂多年的独立防务安全问题重新提了出来。它也是此次峰会讨论的一大议题。

欧盟外交和安全政策高级代表莫盖里尼代表欧盟委员会提出包括三方面内容的一揽子计划：在安全和防务领域实施“欧盟全球战略”，更好地规划和管理欧盟的对外行动；开展“欧洲防务行动计划”，促进防务领域的投资研发和产业发展，为此设立“欧洲防务基金”，从2020年起每年拨款55亿欧元，并要求各国防务开支达到国内生产总值的2%；推进欧盟与北约的合作。

计划虽好，但真要落实，困难不少。主要难题有二：一是与北约的关系。多年来美国为控制欧洲，以北约的存在为由，阻止欧洲发展独立防务安全，提出任何欧盟防务安全计划不得重叠、削弱、影响北约对欧洲安全所发挥的作用。由于欧盟成员国中间大多数同时是北约成员国，如何划分北约和欧盟的作用十分困难。所以，此次欧盟提出建立独立防务安全计划一开始，不仅英国不同意，而且中东欧和波罗的海各国也表示反对，担心这会削弱北约对它们的“保护”。二是北约规定多年，各国国防开支要达到国内生产总值的2%，只有美、英、波、希、立（陶宛）达标。现又要求各成员国为欧盟防务安全提供国内生产总值2%的开支，这更加不现实了。在特朗普要求北约欧洲盟国增加防务开支的情况下，这个问题将会更加棘手。最终只会使欧盟独立防务安全计划再次不了了之。

四、英国“脱欧”及与此相关的欧洲一体化

英国公投脱欧既事关英国今后政治走向，更是对欧洲一体化进程的一次不信任投票，影响重大。欧盟委员会主席容克惊呼，英国脱欧后，欧盟面临“生存危机”。在这一认识影响下，欧盟委员会以及法国、卢森堡等国主张藉英脱欧谈判之机“惩戒”英国，以防其他国家效尤；而德国和欧洲理事会主席图斯克则认为，英国即使脱欧，它对欧洲安全的经济发展仍具有重大影响力，不能因脱欧而撕破了脸，彻底切断一切联系。因此，在同英国谈判问题上，欧盟内部并非一致，可以说各怀心思。这才产生“硬脱欧”和“软脱欧”之分。

此次峰会上，根据图斯克的说法，27国领导人通过了欧盟与英国谈判的组织架构，即欧洲理事会掌握谈判进程的政治控制权，欧盟委员会作为代表欧盟的谈判者，并指定欧盟委员会前副主席米歇尔˙巴尼耶为首席谈判官。然而这一安排却引发欧洲议会的不满，议长舒尔茨警告说，如果没有充分参与谈判，欧洲议会将无法认可谈判的结果，英国将面临“最硬的脱欧”。

有关英国脱欧谈判尚未开始，欧洲理事会、欧盟委员会、欧洲议会三大主要机构之间的矛盾就暴露于众。可见谈判进程绝不会是顺利的。

英国内部在脱欧谈判问题上也有分歧，相比之下，英国政府所持立场受到的牵制较欧盟为小。实际上，英国采取的是两手策略，一方面启动谈判进程，视欧盟内部争斗情况与其周旋，“静观其变”，“待价而沽”；另一方面，趁着摆脱欧盟限制之机，大力发展同中国、印度以及其他英联邦国家的经贸关系，抢占先机。总地来看，时间对英国较为有利。在特朗普赢得美国大选，意大利公投否决修宪，迫使总理伦齐辞职，所谓“民粹主义”思潮高涨的形势下，将于明年举行的法、荷、德、意大选，不论结果如何，都将进一步冲击欧洲的现有政治格局。欧英有关英国脱欧谈判启动后会如何发展，实难预估，纯属未定之天。

从欧盟年终峰会的上述情况看，欧盟确实陷于内外交困的窘境。它面临的经济低迷、失业攀升、民怨难平的局面不仅难以改变，而且会引发更剧烈的动荡。12月6日，美国《纽约时报》网站发表题为“新一波众怒可能在2017年冲击欧洲”的文章，认为2017年欧洲面临更大政治海啸。此言或非耸人听闻，言过其实。

（作者为中国国际问题研究基金会高级研究员、前驻欧盟大使）