南海争端已发展为三个层次的博弈，中美是南海主要博弈方，因此，中国应该跟美国谈。“多做少说”不适合大国间博弈。我们必须学会会做也会说。多做少说不一定能保护含糊政策。我们可以跟美国谈我们关切的问题，只要谈起来，我们的透明度就增加了，就有助于增信释疑。从地区安全的角度，中国应该与东盟谈，需要具体落实为一些可操作的建议。从岛礁主权归属与海洋权益的角度，中国只能与东盟声索国谈，在南沙海域，基于多国的主张重叠，一对一的谈判难以操作，实际效果也不佳。以往中国一直偏好于双边外交，对多边外交比较谨慎。南海问题已经成为中国-东盟关系的短板，解决好这个问题，中国-东盟关系的发展将跃上新台阶。中国梦的实现，意味着中国成为综合性全球大国。这需要要经历许多环节，在多边框架内实现自己的利益、获取主导权就是重要的一环。另外中国解决南海争端时，“拉住东盟、防止其彻底导向美国”应该是一条重要原则。

这是2016年5月份接受一家刊物采访时的内容，一定程度上体现了我对南海问题的思考体会，包括一些政策主张。为了与本人的其他南海问题文章、表述等相区别，取了“南海问题十三条”的名称。现在回过头看，仲裁案对中国的短期影响比我在文中预期的还要小。对中国的长期影响方面，有些同仁认为难以避免而且不小，因而把仲裁结果称作“鬼魂附体”。我的判断是：与其说“鬼魂附体”，不如说是个“牛皮癣”，也就是说，影响是有，但主要是局部的，达不到鬼魂对人的影响那种程度。貌似一些同仁认可笔者的这种说法。

现在南海问题明显降温。这是好事。但现在也是中国谋划系统应对的好时期。因此，发布此文。一个感觉是：不能老是临时抱佛脚，那样成本巨大，且只会治标——薛，2016年10月15日

薛力：南海应对十三条

1.最近，大家都很关注菲律宾单方面提起的南海争端仲裁案的可能结果。菲律宾认为，自己的诉求与岛礁主权归属、海洋划界等问题无关，因此，依据《联合国海洋法公约》附件七，有权利要求组成仲裁庭进行强制性仲裁。中国则认为，南海争端的实质是主权与海洋权益之争，菲律宾把自己的诉求包装成与此无关，并单方面提起仲裁，这是对国际法的滥用。而一些区域外大国在这个过程中发挥了不光彩的作用，因此，对案件采取了“不接受、不参与”的态度。从目前各方面的分析来看，坊间担心结果会对我不利。在你看来，菲律宾申请仲裁案的影响会有多大？

薛：仲裁庭很可能支持菲律宾的大部分诉求，并对其他诉求做不利于中国的陈述。我们现在需要以此为基础，分析其影响后果，以及中国如何应对。

我的总体判断是：长期来看，仲裁案本身对中国的损害有限，但短期影响会比较大。首先是国际舆论会认为中国的主张不符合国际法要求。其次是政治上的压力，比如，中国主张依法治国，但却拒绝参与国际法相关的活动。再次为美国等区域外国家提供了进一步涉入南海的理由。最后可能会使东盟声索国与东盟在南海问题上更加抱团。

仲裁结果是一个工具，中国以外的各方都会尽最大限度加以利用。中国政府公务船与海军大致上沿着九段线巡航。假设东盟声索国依仗仲裁结果，协商一致加大在九段线内开采油气的力度，中国怎么办？不应对显然不行，对他们一视同仁地采取强硬措施也不好，区别对待等于便宜了某些东盟声索国。还有，中国在一些争议水域进行执法时，如果与其他声索国发生冲突，可？能会被一些国际媒体炒作成中国“不遵守国际法”，“欺负人”。如此等等。总之，中国在南海维护自身主张的过程中将面临更大的挑战与压力。

2.现在整体的南海局势大致是什么样子？

薛：短期来看，我们在南海处于几十年来最困难的时候，承受着非常大的压力。长期来看，时间也不见得在中国一边。王毅外长提的“双轨思路”实质上是调整了以前的“一对一谈判”立场，同意在南沙“一对多”进行谈判，同意东盟作为整体在南海问题上有一定的发言权，其目的是，通过有限的、相对可控的地区化来防止无限的、不可控的全球化。但是，美国等国家越来越深的介入表明，南海问题已经全球化了。对九段线与历史性权利的具体内涵继续保持模糊，将越来越困难。2012年黄岩岛事件之后，美国人开始警觉起来。2014年“981”钻井平台事件后，美国开始全面对付中国，从幕后转向幕前，打出“组合拳”，从舆论、实际控制权、法律等多个方面压缩我选择空间，力图把中国在南海的主张“甜甜圈化”，即从法律上对九段线与历史性权利来个釜底抽薪，把中国在南沙的主张局限在所控制的七个岛礁及其周围12海里范围内。随着蔡英文取代马英九，两岸配合的可能性消失，中国大陆将陷入单兵独斗的状态。如果不制定整体应对策略并有步骤地实施，这种状态将不容易改变。

在我们这一方，原来对南海问题的战略关注度不够，总体是一个忍让的态度，后来开始调整，转向强力反击，这在黄岩岛事件、越南通过海洋法后的措施上都可以看得出来。从2014年“981事件”开始，包括在南沙七个岛礁的陆域吹填，中国的南海应对已经调整为主动调控。但这些主动调控行为，不像是基于深思熟虑后有计划地“打组合拳”，而是间或采取的一个动作，我将之称作“打冷拳”。让外界觉得中国的行为不可测，又很有力度。这就引起了其恐慌，担心中国未来会采取什么进一步的举动，对于南海防控识别区、军事化、200海里专属经济区、断续线改为实线等等的担心由此接憧而至。

现在是时候制定南海整体战略应对了。我们需要静下心来想清楚，南海对于中国到底意味着什么？在国家利益中到底处于什么样的位置？在中国-东盟关系中处于什么位置？中国作为崛起大国，海洋利益在扩张，海军正在从近海走向远海，那么，在南海追求中国一家的利益最大化，符合中国的整体长远利益么？如何提出基本实现自己利益、也能兼顾周边中小国家利益的解决方案？如何统筹在南海的主张与中国的全球海洋权益二者的关系？中国是否把南海放在与台湾、新疆同等重要的位置上？还是觉得台湾问题、东海问题更为重要，在南海问题上需要以争取支持力量为主？中国在争取与维护南海主张的过程中，能投入的资源是无限的吗？如果是有限的，上限在哪里？这些问题都需要通盘考虑，而不能简单化地理解为“主权问题是核心利益，领土一寸也不能丢”。

其实，国家领土可以分为两个部分：核心领土与边远地区领土，前者包括中心区领土与边缘地区的一些重要港口、岛屿，后者通常处于国家的边缘地带。具体的领土范围取决于边界，而边界需要与邻国通过谈判等方式来确定。对于有争议的边疆地区，不能视作已经“定案”的领土，那样会导致双边都不妥协，也就难以达成划界协议。事实上，中国在与邻国划界时，都是综合考虑各种因素，多数情况下对周边中小国家有所让步。如果陆地划界都是如此，在海洋争端与划界上，强调“寸土不让”就不大合适了，事实上也做不到。因此，这方面的宣传应该注意，以免给一线人员（行政执法人员、海军）带来不必要的压力。

总之，仲裁案本身对中国长远影响有限，但中国应该注意的一点是：避免在南海问题上被美国牵着鼻子走，导致战略透支。

3.你提到的政策不连贯或者说改变是个很有意思的角度。许多人很遗憾过去我们海洋意识不强，对于南海的经略比较保守。现在我们崛起了，调整政策了，却引起了霸权国的紧张，导致南海问题变得这么棘手。你怎么看？

薛：政策不连贯，是新兴大国的必然现象。美国也是经过马汉等人的长期鼓吹，才认识到海权的重要性。国家的发展既受制于能力，也受制于当时的认识水平。二战以后，整个国际环境变了，“和平解决领土争端”成为国际社会的共识与原则，通过武力来确定或者调整边界的成本非常高，而谈判的过程很漫长。结果是，许多边界的确定经历十几年乃至几十年的时间，甚至百余年。这就说明，解决领土争端包括海洋划界，需要高度的耐心，时机没到强行解决，很可能得不偿失。

另外，国家在发展，领导人在更替，一些政策也会调整。以海上军事活动权为例，中国的立场就发生了比较大的调整，现在中国与美国的差异，主要体现在领海内的无害通过是否需要批准或预先告知这一点上。而在谈判《联合国海洋法公约》的过程中，中国坚决站在发展中国家一边，力主扩大沿岸国家的权利，限制非沿岸国家。因此，力主专属经济区内的军事活动应该受到限制，反对其他国家在自己的专属经济区内进行军事活动，包括情报收集活动。美国则认为，沿岸国在专属经济区内的权利，主要限于经济活动，在军事活动权方面专属经济区与公海一致，美国将二者合称为“国际水域”。中美撞机事件就与双方的上述认知差异有关。而现在，中国的军舰与军机也开始进入其他国家的专属经济区活动，甚至开展军事演习（如2015年5月中俄地中海联合军演）。这表明中国的相关立场已经发生了实质性调整。未来关于无害通过需要批准的法律条款是否会调整？不能排除这种可能性。从长远来看，尽量扩大公海水域，以便于开展经济活动与军事活动权，符合中国的利益。意识到这一点，中国现在就要未雨绸缪。

具体到南海问题，随着实力的提升，中国有能力更好地维护自己的权益。但别国对此会有不同的理解。而中国作为崛起大国，希望与周边国家建立友好关系实现共同发展，建立命运共同体，就不能不考虑政策的外溢效果。东盟声索国“挟美自重”固然不对，但中国也有必要反思自己的行为是否在某些方面对此起了促进作用？中国是南海沿岸最大的国家，又在崛起，周边国家对中国的关注度日益上升，有的访谈对象告诉我，他们现在是用放大镜看中国。他们未必会关注到中国在南海油气开发上的长期克制，但会关注中国主张的模糊性，以及一些举动（如陆域吹填）。那么，中国清晰化自己的主张显然就有助于减少外界的疑虑。有必要注意到一点：南海争端已经发展为三层博弈：中美之间、中国与东盟之间，中国与东盟声索国之间。从岛礁主权归属角度看，南海争端是五国六方之间的事情。从海洋划界角度看，还要加上印尼。但从大国政治博弈角度看，中美之间已经成为南海博弈的主角，而东盟声索国与东盟整体所发挥的作用相对下降，并呈现“配合美国而动”的倾向。南海问题首先是政治与战略问题，其次才是法律与经济利益问题，这是中美成为南海主要博弈方的原因。

中国正在学习做大国，与美国这样比自己强大的对手博弈，首先要考虑的不是战胜对手，而是减少自己的短板与漏洞，以减少可能被对方利用的把柄。从这个角度看，中国也有必要清晰化自己的主张。这不是说一下子做到。可以分步骤进行，比如，第一步宣布九段线不是海上国界线。至于是什么，现在还不知道，可以在声索国之间谈判、合作的过程中，随着历史性权利内涵的清晰化而淡化。

美国加大力度介入南海争端，已经成为南海紧张局势的主要动因。中美两个大国在南海的博弈，有可能进入上升螺旋。但是，从另外一个方面看，这也是好事。从国际政治实践看，许多争端长期存在，正是危机促成问题的解决。如果不发生紧张局势，南海问题可能永远拖下去。有了问题，直面应对，推进问题的解决进程。这是大国成长过程中的必修课。回避不是好办法，也做不到。

问：问题是，美国不是凭借自己强大的实力，在南海玩炮舰政策吗？

薛：美国玩的是新版炮舰政策，比如，在南海军事化问题上实行双重标准。其所谓的航行自由行动计划，在全世界绝大多数国家眼中，不过是美国以武力为基础，推行自身海洋主张的政策工具，是美国不讲道理的典型表现，套上了一件“航行自由”的迷彩服。对于美国不断实施的此类行为，中国一味谦让不是办法，对于其中一些明显违反中国现行法律的行为，采取强有力的措施予以反击是必要的。如果再高调进入南海高潮高地周围十二海里海域，中国可以考虑采取警告性射击甚至撞击船只的方式。从冷战期间发生的美苏黑海撞船事件看，苏联的做法是有效的。

4.国外媒体在讨论近年来南海局势的发展时，很少认为中国南海战略的调整是对美国“再平衡”战略的回应。他们往往避开美国的战略调整不谈，搞得好像中国是主动挑衅，反而美国等国是被动回应。这个你怎么看？

薛：南海问题是美国“亚太再平衡”战略在安全领域最主要的抓手。经过这几年的发力，美国掌握了在南海的议程设置权。例如，菲律宾将南海问题提交仲裁庭后，从整个事件的进展来看，离不开美国的运作与支持。菲律宾仲裁案的目的就是希望在法律上打掉“九段线”。欧美媒体的舆论造势，则是试图制造中国的负面形象，有利于其它国家加入美国在南海的巡逻行动。同时在军事上，通过一次次行动，实质性蚕食中国的控制，将中国的控制权局限在那几个岛礁及其周围水域。目前来看，这个战略还是相当有效的，至少在短期内给中国造成了相当大的外交压力。这方面只有美国做得到。

美国把南海当作观察中国外来外交走向的一个风向标，打的是组合拳。中国如果继续目前的“打冷拳式应对”，不就南海问题进行仔细研究后，采取系统性应对措施，打出自己的组合拳，将不容易摆脱目前的被动局面，还将影响外来多边外交应对。危机者，“危险”中有“机会”也，南海争端是中国崛起过程中必须面对的难题，给中国提供了锻炼战略应对能力、多边外交能力、构建地区安全机制能力的机会。应该抓住这个机会。

5.过去中国是相当克制的，奉行“搁置争议，共同开发”政策相当长的时间，但最后变成我们单方面不开发，其它国家埋头开发。你认为这背后的原因是什么？

薛：我们在南海一向是十分克制的。以我们的能力，有许多事可以做，但是我们并没有做，主要就是考虑到其它国家的感受。而且中国改革开放以来没有发动过战争，这在崛起国的历史上是没有过的。现在也看不出中国有放弃这种政策的迹象。从中可见，中国真的是想和平崛起。与我们相比，美国树立了一个相反的榜样。美国现在对中国不参与菲律宾仲裁案说三道四，声称中国不尊重国际法，美国自己呢？策划推翻别国政府的事例就不说了。1984年尼加拉瓜政府为什么起诉美国？因为美国跑到人家港口去布雷、去轰炸人家的机场。对于国际法院受理此案，里根政府的反应是：先宣布中美洲发生的此类争端两年内不适用于国际法院的强制管辖权，继而宣布退出国际法院。

6.中国在南海的历史性权利是在历史进程中形成的，并且“九段线”的划设远远早于《联合国海洋法》，用“合法”还是“不合法”的框架来讨论“九段线”是不是有点逻辑不对？

薛：在美国及东盟声索国看来，中国主张的历史性权利、“九段线”与《联合国海洋法》有没有关系并不重要。美国想要的是迫使中国把南海的主张清晰化。美国的主张有霸道的一面。不过我们也要看到它的主张被许多国家认可与支持。美国已经成功地将中国在这个问题上的含糊转化成其它国家心中的恐惧。改变这种局面，单靠一两招效果有限，必须是系统性的应对。

东盟声索国都主张在国际法框架下通过多边谈判解决南海争端。中国则认为解决南海争端，除了国际法外，还要考虑到历史性权利。中国既然提出了这种主张，就不能限于强调其早于《公约》的一面，还有必要把自己的这种主张逐步清晰化，让人家知道中国到底想要什么。这有助于减少外界的疑虑，也为此后各方达成妥协提供中方的基础立场。

7.许多研究者都承认主权问题、划界问题是对一个国家极端重要的问题，迫使国家不情愿地或者强制地接受司法或仲裁，效果并不会很理想。况且，鉴于中国国家成长的漫长而复杂的历史，中国的历史性权利主张并不是完全没有道理，你怎么看？

薛：在这个问题上存在着一些“非法律性的”思路。有些人虽然承认中国的历史性权利主张有其合理性，但也希望中国让一点。他们认为中国是大国，有些利益对于中国的重要性相对低于对其它国家的重要性。如果中国能够适当让步，会让他们觉得自己的利益得到了关照，以后跟着中国有奔头。古语说：“大事小以仁，小事大以智”。中国的一大挑战是，如何让自己的主张在清晰化后，既兼顾自己的基本要求，又能适当考虑其它国家的利益。

中国历史上重陆地轻海洋，现在的海洋主张还带有陆权思想的痕迹。这不利于中国在全球追求海洋利益。在陆上，通过划定边界进行完全主权的治理是常态。在海上，应该是不同的做法，通常不要求划定排他性疆界。各方都在利用海洋资源，但大国的做法是：在维护海洋和平与安全的前提下，实现自身的利益最大化，即获取比其他国家更多的权益。这也是马汉眼中的海权的主要内容。美国在加勒比海等地方也是这么做的。从这个角度看，中国的南海应对有可改进之处。我不赞成只看到南海一点，追求中国在南海利益的最大化，而主张“跳出南海看南海”。中国应该进一步构建“南海和平倡导与维护者”的形象，在此过程中，追求自身的利益。因此，与其他声索国合作，整体与长远效果上，要优于单方面追求自身权益。其他声索国也应该如此。如此才能让南海为声索国与其他区域外使用国共同服务，避免南海成为中国-东盟关系的短板。

8，存在着这样一种担忧，就是无论我们赋予“九段线”怎样的权利，都不会被接受，因为这个“九段线”背后的问题是其它国家对中国崛起的不适应，“九段线”只是一个借口，一个抓手，来牵制中国。无论我们在“九段线”上做出怎样的声明，别人都不会满意。

薛：总要往前走。总要尝试去推进这个权利，中国不主动做，等于把机会让给美国等国家去做，反而更为被动。我对非声索国30几个学者进行了学术访谈，包括国际法权威、著名的国际问题专家，涉及美国、加拿大、韩国、日本、澳大利亚、英国、挪威、泰国、印度等许多国家。我的体会是：很少国家支持中国的历史性权利主张，但也同意，放弃九段线在政治上行不通。在解决南海争端的过程中，其它国家能够接受中国以九段线与历史性权利为基础，在资源开发利用上享有一定的优先权，但前提也是中国的主张要清晰化。中国采取模糊政策，是为了可进可退。但别的国家只会从“坏”的方面进行解读。进而增加了对中国的疑虑。

这有助于我们理解中国与周边国家在南海问题上关注点的不同。中国与东盟声索国在处理南海争端上有一个明显的区别：中国注重合作，希望通过做大蛋糕来淡化南海问题。东盟声索国与乃至东盟整体，都把南海争端看作本地区最大的安全问题，希望在分歧管理上做更大的投入，以防止危机的发生，所以，很强调尽早制定COC。

9，依你看来，在当前这种局面下，我们能做些什么，怎么破这个局？

薛：如前所述，南海争端已经发展为三个层次的博弈，中美是南海主要博弈方，因此，从全球政治与战略的角度，我认为中国应该跟美国谈。“多做少说”不适合大国间博弈。我们必须学会会做也会说。多做少说不一定能保护含糊政策。我们可以跟美国谈我们关切的问题，如EEZ与领海的军事活动权，谈航行自由。只要谈起来，我们的透明度就增加了，就有助于增信释疑。也可以向美国通报，我们准备如何与声索国、如何与东盟谈。在谈的过程中给美国划界限，让美国明白哪些是我们双边可以谈的，哪些我们只能与其它声索国、东盟谈。

从地区安全的角度，中国应该与东盟谈，这在双轨思路中已经提到，需要具体落实为一些可操作的建议。

从岛礁主权归属与海洋权益的角度，中国只能与东盟声索国谈，在南沙海域，基于多国的主张重叠，一对一的谈判难以操作，实际效果也不佳。多边谈判应该是现实选择。这一点在双轨思路中也有体现。中国同意加快COC进程，就有这方面的考虑。

另外，过去我们觉得时间在我们这一边，可以慢慢谈。但现在看来，这个判断也许需要调整。时间不见得在我们这边。美国及其它国家正迫使中国做出反应。与被动地应对相比，主动采取行动会使我们拥有更大的机动空间。我个人认为，澄清“九段线”所拥有的权利主张比含糊好。但具体的实施策略需要慎重考虑。在实践中，可以采取分步骤地做。第一步是宣布“九段线”不是海上国界线，我2008年以来一直持这种观点，并在许多文章中进行了阐述。第二步，至于断续线是什么，可以谈，在谈判的过程中清晰化。关键的是把历史性权利的内涵操作化。这是一个比较长的过程。为此，直接当事国可以先从功能领域着手，生物多样性、反海盗、环境保护、设立海洋公园、联合禁渔区，如此等等。通过不同议题的合作，增加信任、扩大共同利益，并就各自应享的利益达成共识，从而最后导向南海问题的全面解决

中国一直偏好于双边外交，对多边外交比较谨慎。参与地区多边外交是从1990年代开始，与柬埔寨问题密切相关。此后中国一直把东盟地区当作多边外交的重要平台，一些新的安全政策（如新安全观的提出）、经济政策（如中国-东盟自贸区）都是在这个地区首先宣布与实施。现在又提出推行自贸区升级版，并倡导建立中国-东盟命运共同体。南海问题已经成为中国-东盟关系的短板，解决好这个问题，中国-东盟关系的发展将跃上新台阶，并极大推进21世纪海上丝绸之路建设。

中国梦的实现，意味着中国成为综合性全球大国。这需要要经历许多环节，在多边框架内实现自己的利益、获取主导权就是重要的一环。因此，不必太担心在南海问题上陷入“群狼”之中。这种顾虑曾经影响到中国的南海应对。如果在美国全面介入南海之前，中国启动与东盟声索国的岛礁归属与海洋划界谈判，主动性比现在要大许多。现在已经无法退到当年。有必要意识到，为了应对目前形势，采取对抗性措施是必要的，但这是手段，不是目的，也无助于争端的解决。中国解决南海争端时，“拉住东盟、防止其彻底导向美国”应该是一条重要原则。

10，我们与美国当时所处的环境不同。美国崛起时还是殖民主义和帝国主义的时代，鼓吹海权，对外扩张是大国间普遍接受的行为规范。受被殖民被侵略的国家那时在国际关系中根本没有声音。今天我们发展海权的环境完全与一个世纪前不同了。我们对于海权的理解也应该符合时代的潮流。就拿“九段线”来说吧。当初国民政府划设“九段线”（当时是“十一段线”）时，国际社会对于海洋怎么划分其实还没有很深的考虑。美国在二战后以“航行自由”抢夺英国霸权，同时1945年杜鲁门还提出了美国胃口很大的大陆架主张。当时第三次国际海洋法的谈判还远未开始。之前的海洋法谈判也聚焦在领海是多少海里，专属经济区啊、大陆架啊这些权利主张都还未出现。所以，中国在海洋上划的“九段线”可以说是设立了一个先例，今天用几十年后国际社会才达成的《联合国海洋法公约》来判断它是“合法”还是“非法”，不合逻辑。

薛：其实这是一个海洋意识问题。过去国家对于海洋还是想圈起来的概念。现在我们面临的挑战是在开放海洋的情况下，如何实现自己的利益最大化。我们需要把我们的意识调整到不是作为争夺者，而是作为秩序的缔造者来实现自己的海洋利益。当然，南海利益最大化是什么，如何实现南海利益最大化也还需要探讨。当我们越来越成为全球性国家，如何处理沿海的利益和公海的利益，是个需要思考的问题。

11，美国总统很快要换届，你怎么看未来的美国对华南海政策？

薛：我的基本判断是，希拉里与特朗普两个，无论谁当美国总统，其南海政策都只会更强硬。奥巴马是一个类似于威尔逊的人物，有很强的理想主义色彩。他是非洲裔美国人，有多元文化的理念打底。他的初心是想做和平总统，他在伊朗核问题上的政策和恢复美国古巴外交关系都说明了这一点，决定在5月27日访问广岛更是一个迹象。但他本人较为克制的理念，受到其它对华强硬者的影响。其班子里懂中国的人不多，导致其政策被鹰派和军方主导，其南海行为出现用力过度的现象。但相对来说，由于对抗性的思维与他的基本理念不符合，所以美国在南海的的行为还是有一定的克制，他否决了许多挑战中国海洋权益主张的航行自由行动宣示。

不过，总体形势不乐观。一般认为五月底六月初仲裁案结果出来的可能性大。结果出来以后，如果奥巴马不着手调控，南海问题会处于螺旋式上升的趋势。特朗普是个商人，比较注重实际利益，这也是共和党的特点，所以，有时候中国觉得与共和党更好打交道，毛泽东也对尼克松说过，他喜欢（美国的）右派。希拉里会比奥巴马和特朗普都更强硬。她是典型的WASP，即白人、盎格鲁萨克逊清教徒。出于文化、宗教与政治意识形态偏见，她当选总统后，可能会对中国采取比较强硬的态度，甚至有可能把中国逼到墙角。

12，在舆论这一块，我们一方面不掌握国际社会的话语权，传播我们观点的能力仍然不足。另一方面，与官方外交相比，似乎精英外交或者说学术外交比较欠缺，而这部分人是在南海问题上生产观点的人。你认为我们在这方面有什么可以改进的地方吗？

薛：国际话语权的形成与传播，固然有国家力量的因素，但实际运作中，更多地靠知识精英去做，公民阶层与NGO在这方面发挥的作用比较明显。中国的公民社会还在发育过程中，NGO也比较弱。这在一定程度上影响了中国国际话语权的建构与传播。还有一点是，我们的管理体制也有可改进之处。以“南海问题比较敏感”为由，限制研究人员接触相关资料，成果的发表也比较困难，在大众媒体上发声、出国参加相关会议等，都被要求“与外交部口径一致”。结果是，中国学者的声音很难发出来、传播出去。整体而言，未必符合中国的国家利益。还是要持一种更为开放的心态，相信中国学者的文化与政治认同，给学者更大的研究便利与成果发布空间。如此，才能产生更多、更有深度的南海问题研究成果，传播的效果也会更好。

中国只有博采众长，才能成为周边国家心服口服的带头大哥。就敏感问题研究而言，智库是个可资开发的宝库。中国智库的数量在快速增长，许多愿意在南海问题等议题上投入更多的时间、精力与资本，那么，如何更好发挥这些智库的研究功能，提高其建言献策的质量，是新一轮智库建设中应该深入探讨的问题。我的体会是，东南亚声索国的智库在人才培养、成果发布、会议组织方面，有不少值得中国智库借鉴。

13.对南海问题进行战略设计，并规划实施步骤等，是个系统工程。首先是议题研究与政策制定过程。你刚才谈了议题研究中存在的问题，包括学者方面与政府管理方面存在的一些问题。那么，在政策制定环节，你觉得有什么可改进之处？

薛：你提到了一个非常重要的问题。我曾经发表过一篇文章，题目叫《一带一路倒逼中国外交决策改革》，文中提到，中国现有的外交决策机制不能适应一带一路战略实施的需要。一大问题是，外交政策方案筛选机构不全。各种各样的外交政策建议到了中央层次，需要有一个机构进行相应的筛选，归并为少数几个方案，列明各自的优缺点与实施条件，供最高领导人决策时使用。

美国作为世界霸主，在治理世界的过程中，建立起了一套比较有效的外交决策机制。就外交政策筛选机构而言，国家安全委员会承担起了这方面的作用。反观中国，“理论上，中央外办应该扮演这个角色，但由于级别不够，实际上只起到执行机构的功能。中央外事领导小组层级够高，代表性够广泛，但并非常设机构，也不易实现上述筛选与综合功能。中央政策研究室有时候扮演了这种角色，但全面扮演这种角色则并非制度设计的原意，其主业是受托进行政策设计与相关理论研究，而非专门从事政策建议选择与优化。

中央国家安全委员会原先被期待能顶上这个角色，但实际运行以来，学界的一般看法是，出现了过于侧重国内事务的倾向。至于外交部长，由于地位太低，其政策建议在决策中的分量不足，更难以扮演主要筛选者的角色”。另外，中办秘书局有时候也扮演政策筛选机构的角色，但他们显然的人员配备等，并不是很适合进行这方面的工作。结果是，政策筛选机构很多，却在权威、效能等方面存在这样那样的不足，实际决策过程是：哪个机构的声音大、与最高领导人接触的机会多，其主张就容易变成政府政策。所以，中国的外交应对缺乏必要的连贯性，有时候表现为互相矛盾。这在南海问题上有明显表现。

为此，我有几点建议。第一，强化国家安全委员会对外方面的统摄功能。总书记兼任国安委主席偏重统摄对内方面，由另外一名常委任常务副主席兼任中央外事领导小组常务副组长，统摄对外事务。外交部长由一名政治局委员级别的副总理兼任。第二，打破外交部与中联部现有的相对封闭体系，大幅度增加非职业外交官在这两个部中局级人员中的比重。第三，强化对军队（特别是海军）、海警等部门高级军官的业务培训，鼓励其超越“老大”思维，提高他们与其他政府部门的合作意识，对他们进行国际法、国际政治方面的针对性培训，使得他们的思维更为合理，所提政策建议具有更多的包容性与可持续性。

（作者为中国社科院世界经济与政治研究中心国际战略研究室主任，副研究员，文章转自凤凰智库）