9月16日，欧盟在斯洛伐克首都布拉迪斯拉伐召开英国脱欧后的特别峰会。峰会主旨是对英国脱欧后的欧盟现状进行反思，商讨欧洲一体化前景。此次峰会是在欧盟内部危机四伏的历史时刻召开的，急需显示团结和信心，然而，却凸显重重矛盾交织下欧洲联盟分崩离析，形聚神散的现状。

为了准备这次峰会，欧盟领导人煞费心机。德国总理默克尔、法国总理奥朗德、意大利总理伦齐多次举行双边或多边磋商，协商立场。欧洲理事会主席图斯克在3个月内与所有成员国举行会晤或通话。峰会前夕9月14日晚，他给各国领导人发去一封“情真意切”的长信，强调留给欧盟的时间不多了，欧洲各国人民需要知道能否重新管控欧洲的“失衡和失序”局面。同日，欧盟委员会主席容克藉在欧洲议会发表年度“国情咨文”之机，告诫说英国公投脱欧后欧盟陷入“生存危机”，各国领导人“必须齐心协力防止欧盟瓦解”。

尽管峰会最终通过了“布拉迪斯拉伐声明”和为期6个月的“工作路线图”，但实际上欧盟面临的经济、移民、反恐、防务等诸多难题一个也没有解决，更不用说欧洲一体化的未来前景。意大利总理伦齐对峰会粉饰太平公开表示不满，表示意大利“不愿在欧洲运转不正常时假装一切顺利”，“在事情没有一丝好转的情况下，意大利对此视而不见是很不合适的”。他还拒绝与德国总理默克尔和法国总统奥朗德一起参加峰会后的记者会，表示意大利不愿充当别人的“遮羞布”。话锋所指不言自明。匈牙利总理奥尔班更公开指称此次峰会“失败了”，“欧盟的移民政策仍跟以前一样既自我毁灭又天真幼稚”。

峰会之所以出现如此“尴尬”场面，关键在于与会各国领导人各怀心腹事，互不相容。对于希腊、意大利、葡萄牙、西班牙来说，摆脱欧元危机困扰，恢复经济活力是至关重要的。对于希腊、意大利来说，还有尽快缓解外来移民、难民涌入的问题。对于波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克四国来说，它们对难民问题和维护国家主权格外迫切。四国在峰会上提出一份共同声明，表示不能承担欧盟委员会分配给他们的难民配额，要求欧盟实行“灵活的团结”。德国和法国则致于填补英国脱欧后留下的真空。由欧盟委员会出面提出的建立欧洲独立防务计划，突出反映德、法两国企图继续主导欧洲事务的意图。

如今欧盟“失衡和失序”局面的形成，是多重因素叠加作用的结果。主要有：

一、从一开始，对推进一体化的终极目标就没有共识。不顾普通民众的感受，政治精英们执意推进全面一体化。在客观条件尚不具备的情况下，强行实行货币一体化，导致欧盟分裂为欧元区国家和非欧元区国家。金融危机后，欧元区国家又分裂为北部债权国和南部债务国。在英国公投脱欧后，又企图继续推进“更紧密联盟”，以走出困境。果如是，再分成核心国和边缘国，欧盟将会更加四分五裂。正如欧洲理事会主席图斯克所批评的那样，“乌托邦式地企图建立联邦欧洲，加速着欧盟的解体”。

二、以“主权分享”和“协商一致”为基础的欧盟运作机制难以适应国际竞争越来越激烈的外部环境，导致经济竞争力下降，发展停滞，失业人口居高不下。“主权分享”原则更促成欧盟委员会等机构官僚主义化，与成员国维护主权的诉求产生尖锐矛盾，甚至公开对立。中东欧国家在此次峰会上坚决拒不同意欧盟委员会制定的难民摊派方案，并对其提出的防务一体化计划明确反对，就是例证。

三、德国和法国联手，成为推进一体化的发动机。但是，随着德法力量对比发生不利于法国的变化，形成德国一家主导欧洲事务的局面，包括法国在内不少国家对此心有不甘。德国坚持要求南欧债务国实施不利于经济复苏的紧缩政策；在难民问题上不顾其他国家的感受，先是“开门欢迎”后又“关闭边界”，并且在未与其他国家磋商情况下与土耳其达成限制叙利亚难民入境协议，这种独断专行的做法招致众怒。意大利总理伦齐在峰会后公开表示不同意德、法在难民和经济等关键问题上的意见。维谢格拉德四国极力抵制德国背后推动的难民政策，希腊对德借债务危机整治它，至今愤愤不平。实际上，欧盟已陷于“群龙无首”的境地。

四、欧盟运转中并未真正体现“主权平等”原则，基本上是德、法、英等大国说了算。特别后来加入欧盟的中东欧国家，由于历史背景、经济实力等与西欧国家有明显差异，不仅入盟前要经过苛刻审核，要按欧盟标准改革多达200-300项国内法规，入盟之初也不能立即拥有人员自由流动权利，需经数年的“观察期”。罗马尼亚、保加利亚两国要求参加《申根协定》，一再被推迟。实际上，这些中东欧国家在欧盟内部是受歧视的“二等公民”。英国可以享有各种“例外权”，限制中东欧移民在英享有一定福利是英决定脱欧的一大借口；可是匈牙利、波兰实施一些国内法改革却成了欧盟委员会一再责难，甚至意欲制裁的理由。此次峰会前，卢森堡外交大臣公然扬言，由于匈牙利拒绝接受难民配额，应将其驱出欧盟。

欧盟委员会主席容克9月14日峰会召开前在欧洲议会发表“国情咨文”中，哀叹欧盟“出现了分裂，甚至是四分五裂。这为民粹主义的迅速蔓延留出了空间”。客观地说，欧盟如今形聚神散、民粹思潮当道，完全是他自己的所做所为造成的恶果。

从此次峰会的情况看，欧盟要想化解它面临的“生存危机”，恐非易事。虽然它不会怦然瓦解，但逐步走向衰落则是难免的。

（作者为中国国际问题研究基金会高级研究员、前驻欧盟大使）