自新中国成立不久，中国就开始对外提供经济和技术援助，至今已经走过了六十余年的历程。自上世纪50年代以来，中国的对外援助经历了三个发展阶段，每个阶段都呈现出鲜明的时代特征。在中国的援外历程中，无论是各个时期的指导方针，还是援助方式和管理机制都经历过不少调整和改革，但中国始终遵循“主权平等、不附加任何条件”的根本理念，使其成为中国对外援助理论体系的基础，坚持原则与改革创新相结合也成为中国特色对外援助的特征。冷战结束后，中国在国际事务中正发挥着日益积极的作用，对外援助的重要性也更显突出。新时期中国对外援助不断发展，但仍面临一些来自国际和国内两个层面的问题和挑战。在国际层面上，有些西方学者和政界人士从不同的角度质疑并抹黑中国的对外援助，需要引起我们的高度重视。在国内层面上，对外援助的决策、管理和执行机制仍需要进行系统的改革。

经济援助一直是各国用来追求自己的国家利益、实现外交政策目标的重要工具。作为一个发展中国家，中国自上世纪50年代初以来也不断向其他发展中国家提供形式多样的援助。对外援助既是中国经济外交的重要组成部分，也是推动南南合作的重要渠道。据统计，截至2009年底，中国政府的对外援助金额累计达2562.9亿元人民币，受援国范围遍布亚洲、非洲、拉丁美洲、大洋洲和东欧等地区的161个国家以及30多个国际和区域性多边组织。2010到2012年间，中国对外援助金额为893.4亿元人民币，受援国达121个。

在60多年的历史进程中，中国的对外援助经历了哪些阶段性变化？中国特色对外援助的核心理念和主要特点是什么？中国对外援助当前又面临哪些问题和挑战？围绕这些议题，本文将在回顾援外历程的基础上，集中阐述中国对外援助的理念和特色，以及援外工作面临的挑战与对策。

一、中国对外援助的历史进程：阶段性特点分析

与新中国外交政策的演变历程一样，中国的对外援助也经历了几个明显的发展阶段。以建国后中国外交战略的转变为基础，并参照援外政策的重要调整，本文以1978年和1995年为分界，将中国的援外历程分成三个阶段。就每一个阶段，本文都将围绕中国援助的特点和指导原则进行阐述。

（一）初始阶段：1950-1978年

新中国建立伊始就开始向其他国家提供经济援助，最早的受援国包括朝鲜和越南等周边社会主义国家。1955年万隆会议召开之后，中国援助的范围扩展到亚洲和非洲一些对华友好的发展中国家，其中从1956年起中国开始向非洲国家提供资助。在1950-1963年间，共有21个社会主义国家和亚非发展中国家接受了中国援助，而到1970年和1978年，受援国数量分别增加到32个和66个。受援国的地理范围也从亚洲、非洲和东欧扩展到拉丁美洲和大洋洲地区。同时，外援开支自60年代起也快速增长，70年代头几年尤其如此。据统计，1971到1975年间，中国的对外援助额达230亿元人民币；整个70年代中国在46个国家建成援助项目达560个。这一时期的外援形式以经济和技术援助为主，主要包括援建成套项目、提供各类物资、进行技术和人力资源合作以及派出援外医疗队，资金来源多为中方的无偿援助和无息贷款。

中国对外援助的第一个指导原则就是在初始阶段产生的。1964年1月，周恩来总理在访问亚非十四国期间宣布了“中国对外经济技术援助八项原则”，其核心理念包括：根据平等互利的原则提供援助，不把援助看作是单方面的赐予；提供外援时严格尊重受援国的主权，绝不附带任何条件，也不要求任何特权；对外援助的目的不是造成受援国的依赖，而是帮助它们走上自力更生、独立发展的道路。作为中国援外遵循的根本原则，“八项原则”奠定了中国60余年援外工作的政策基调。

中国对外援助在本阶段呈现出以下两个明显的特点。第一，在受援国的选择上，政治和意识形态因素是中国政府决策的重要考量。一方面，作为一个刚刚摆脱外国侵略和压迫的发展中国家，中国政府深感有责任帮助那些与自己有着相同经历的第三世界国家，支持他们获得民族解放，发展国民经济。另一方面，作为社会主义阵营的新成员，面临着来自西方的经济封锁和政治孤立，中国也深知必须支援其他兄弟国家，才能削弱帝国主义阵营的力量。因此，反对殖民主义、帝国主义以及外国的侵略和压迫成为中国和多数发展中国家的共识。换言之，它们在国际舞台上相互需要，相互倚仗：受援国希望能在中国的支援下走上政治稳定和经济发展的道路，而中国也力图通过对外援助广交朋友，争取更多的外交承认和政治支持。1971年，在广大发展中国家的支持下，中国恢复在联合国的合法席位正是这种相互支援的结果之一。

第二，这一阶段的中国对外援助决策随意性较强，出现过规模过大、承诺过多等问题，不仅加重了国内经济负担，也造成一些受援国的长期依赖。70年代初期，处于文革动荡中的中国经济十分困难，但外援开支却迅速增长。据资料统计，1950到1952年间中国外援开支仅占国民生产总值的0.23%，但1973年却高达2.05%。1971到1975年间，外援占同期国家财政支出的5.88%，1973年更高达创纪录的6.92%。大量“只算政治账、不算经济账”的外援一方面超出中国的经济承受能力，另一方面也导致个别受援国的依赖，造成中国资金的浪费。

（二）调整阶段：1979-1995年

十一届三中全会之后，中国政府明确将经济建设确定为国家发展的首要任务，因此，超越社会制度和意识形态因素，发展与世界各国的友好关系，并与它们进行平等互利的经济合作成为中国外交的核心目标。对外援助工作的指导思想和具体实践也进行了相应的调整，进入了重要的改革期。

改革开放不久，中国政府就制定了对外援助新的指导方针。1983年1月，中国总理在访问非洲十一国时宣布了“平等互利、讲求实效、形式多样、共同发展”的“四项原则”，强调中国将在量力而行的基础上，采取更为灵活的方式，注重援助的经济功效，以促进中国和受援国的共同发展。

量力而行、更趋务实是新时期中国对外援助最显著的新特点。与以往不同，中国开始更多地以自身经济基础和受援国的实际需求为依据来确定援助规模和方式。首先，自80年代初期起，中国逐步减少外援开支，1980到1981年间，外援开支占财政支出的比例下降到了0.6%。其次，这种务实性也体现在中国对援助新方式的不断探索上。一方面，中国逐步缩小了物资和现汇援助的比例，适当提高成套项目的比例，尤其是加大智力和技术支持的力度。过去在援建成套项目时，中国一般负责自设计到施工再到投产的全过程，竣工后则“交钥匙”给对方。1982年，中国主动提议向受援国提供项目管理服务，通过技术合作帮助受援国培养技术和管理人才，切实增强它们的自主发展能力。另一方面，结合受援国的发展水平和实际需求，中国还从援建大型项目逐渐转向建设与人民生活息息相关的中小型项目上。无论从理念还是实践上，此时的中国援助正从“授人以鱼”向“授人以渔”转变。

其次，意识形态因素的影响减弱，经济因素的作用不断扩大，这是本阶段的第二个特点。改革开放前，对外援助的目标在于维护国家统一，扩大对华友好国家的范围，同时也支援广大“兄弟”和“同志”国家进行反帝反殖的斗争，共同推动建立更为公平公正的国际政治经济新秩序，这是中国奉行国际主义的义举。改革开放后，促进经济建设成为国家的主要任务，对外援助也逐步成为推动对外贸易和投资的经济外交工具。援外与国内经济建设相辅相成，相互促进，中国企业和市场资本的参与也日趋活跃。在此阶段的外援工作中，援助的经济功效逐渐凸显，中国开始更加注重“义”与“利”的平衡。

第三，多边援助的重要性提升，这也是本阶段外援的新特点。1971年恢复在联合国的席位之后，多边援助正式成为中国外援的组成部分。但是，中国最初对包括联合国在内的国际多边援助机构持审慎态度，参与程度不高。自1978年起，多边外援开始经历重大变化，中国不仅加入了联合国人口基金会、儿童基金会、世界粮食计划署和世界银行等主要援助机构，还进一步向地区层次发展，自80年代起相继加入了非洲开发银行、亚洲开发银行和加勒比开发银行等机构。参与多边援助成为中国推动南南合作的有力渠道。

（三）快速发展阶段：1996年至今

冷战结束后，随着中国国力的快速上升以及全球经济相互融合的加深，中国在国际事务中正发挥着更加积极和建设性的作用，对外援助的作用更显关键。

在新阶段，中国政府不断充实对外援助政策，推出了一系列提升外援规模和效率的新措施。2005年9月，国家主席胡锦涛在“联合国发展筹资高级别会议”上宣布了加强对贫困国家援助的“五项举措”；次年11月，在中非合作论坛北京峰会上，胡锦涛主席又提出了扩大对非洲援助规模的“八项举措”。此后，中国政府又分别于2008、2009和2010年在多个多边场合宣布了一揽子更具体的外援新措施。这标志着中国对外援助政策在秉承“八项原则”的基础上，又不断改革创新、与时俱进。

对外援助快速增长，援助资金来源和方式进一步多样化，这是新阶段外援的最大特点，具体表现在以下几个方面：

一是自90年代后半期开始，外援规模迅速增长，其中2004年到2009间外援资金的年均增长率为29.4%。在双边援助增长的同时，多边援助额也开始上升，2000年中国的多边援助额为700多万美元，到2005年已上升到约4000万美元。

二是除了原有的方式之外，债务减免成为中国援助的新渠道。为了切实减轻贫困国家的债务负担，新世纪的头十年，中国政府先后六次宣布免除与中国有外交关系的重债穷国和最不发达国家的到期无息贷款债务。据统计，到2009年底，中国已经与50个国家签署了免债议定书，免除债务380笔，达255.8亿元。2010年到2012年间，中国又免除坦桑尼亚等九个重债穷国16笔、共计金额14.2亿元的债务。

三是为进一步推动援助资金来源的多元化。自1995年起，以中国进出口银行为唯一承贷行，中国开始向受援国提供通过市场筹措、为期15-20年的低息贷款，主要用于中国企业和受援国企业合资或合作建设并经营生产性项目，进行基础设施建设或提供设备、技术和其他物资等。截至2009年底，中国进出口银行一共向76个国家提供了这种优惠贷款，支持项目达325个。2010年到2012年的三年中，中国对外优惠贷款额为497.6亿元人民币。援助优惠贷款使中国更多的市场资金进入援外领域，便于中国和受援国的企业和金融机构进行合作。

更加强调实效，并鼓励和支持中国企业通过援外“走出去”，积极参与国际竞争，成为新时期中国外援的另一个重要特征。随着在对外援助中的参与日益全面和积极，中国企业成为援外项目不可或缺的执行部门。近年来中国政府倡导企业“走出去”战略，中石油、中石化、海尔和华为等一批“排头兵”企业也开始进入国际市场，并参与援助项目。支持更多的中国企业通过外援项目进行跨国经营，拉动对外贸易和投资，成为近年来外援工作的新目标。同时，加强中国与受援国企业的“合作共赢”，真正做到援助对两方都能带来实际效益，也成为外援的核心诉求。

二、中国特色的对外援助：核心理念与特点

中国对外援助走过了60余年的历程，每个阶段都印下了鲜明的时代特征，无论是援外的指导方针还是具体实践都在不断地革新。但是，一些核心理念和特点并没有发生根本性动摇，正是它们构成了中国对外援助理论体系的基础，并使援外具有了鲜明的中国特色。

（一）“不附加政治条件”的援助理念

自1964年中国政府宣布援外“八项原则”以来，坚持主权平等，不附加政治条件就一直是贯穿援外历程的核心理念，它成为中国特色对外援助的根本特点。

坚持不附加政治条件首先是中国奉行和平发展战略的基本体现和要求。自上世纪50年代中国倡导“和平共处五项原则”以来，尊重各国人民自主选择社会制度和发展道路的权利，不干涉别国内部事务，不把自己的意志强加于人成为中国独立自主外交的根基。在这些宏观战略的指导下，中国在对外援助时平等待人，既不把援助看作是单方面的赐予，也不以援助为幌子，把受援国当作控制和掠夺的对象，寻求自己的政治或经济特权。

其次，中国强调外援不附加政治条件是出于“己所不欲、勿施于人”的切身体会。一方面，中国跟大多数发展中国家一样，曾有过遭受西方列强殖民压迫和剥削的屈辱历史，因此它特别强调维护国家领土和主权完整的重要性，也更能理解和倾听受援国要求保障发展自主权、不愿受外来干涉的迫切呼声。同时，除了作为援助国之外，中国还兼具受援国的“双重身份”。自上世纪70年代末起，中国开始接受来自世界银行、联合国各组织以及西方国家的经济技术援助。中国深知接受附带条件的外援导致主权受限、内政被粗暴干涉的后果。简言之，作为受援国，中国不乐意接受附加政治条件的外援，这是它作为施援国坚持不对其他受援国提出特别要求的根源。

因恪守“不附加条件”的原则，中国与西方的援助理念形成了鲜明的对比。从上世纪70年代以来，在提供援助时附加条件成为西方国家普遍的做法。它们这样做的动机主要有两点：第一是出于对发展援助实际功效的深刻质疑。围绕着援助到底能否拉动受援国经济增长这一问题，西方学者进行过长期而激烈的争论。不少人通过实证研究发现，经济援助要么不会产生任何明显的积极效果，要么会成为增长的绊脚石。现实状况也表明，在过去50多年的时间里，尽管西方国家和国际组织向贫困国家输送了超过2万亿美元的援助，其中约一半流入非洲国家，但是它们促进增长的效果根本不明显。全球最不发达国家从1971年时的25个增加到目前的48个，其中34个集中在撒哈拉以南的非洲。正是这种质疑促使西方政界和学界反思如何提升援助的效用，而附加经济和政治条件，监督并迫使受援国更好地利用外援，成为它们开出的“良方”之一。

第二个更加隐秘的原因是，很多时候西方国家提供援助并非单纯是为帮助发展中国家减贫脱困，而是将援助当作推广自己“民主”和“自由”等价值观、实现本国政治和外交目标，甚至是在受援国培植亲己势力并颠覆对方政权的有力工具。因此，要求受援国保护人权、推动民主进程、实施法治和良政并进行市场化经济改革，成为西方最经常开列的“受援条件”。西方国家名义上是推进受援国的人权、民主和法治进程，实际上是以援助做要挟，迫使它们屈从于自己的意志。

与西方不同，不附加政治条件的中国外援“得到了受援国的广泛好评，开拓并发展了中国的外交空间、加强与巩固了中国与广大发展中国家的友好关系，塑造了中国良好的国际形象，提升了中国的国际地位”。更重要的是，它使许多原本依赖西方的贫困国家有了新的选择，使它们得以拒绝西方国家不平等的援助。同时，通过与受援国分享自己经济发展的成功经验，中国为其他发展中国家展示了不同于西方现代化进程的全新发展观念和思路。

（二）坚持原则与改革创新相结合的特点

坚持援外原则与改革创新相结合是中国特色对外援助的另一个特点。如果说坚持主权平等、不附加任何条件是中国援外一脉相承的根本方针的话，在遵循原则的基础上不断调整政策和管理机制，并积极尝试多样化的新渠道是贯穿中国援助历程的变化所在。“变”与“不变”相统一，成为中国援助与时俱进的表现。

首先，在政策方面，跟随国际国内形势的变化，并结合自身外交工作和经济建设的需要以及受援国的实际需求，中国的援外政策在改革开放以来经过了几次大的调整和充实。在修正援外初期某些失误的基础上，中国政府分别于80年代初、90年代中以及新世纪头十年几次宣布对外援助的新政策，使援外指导方针更细化，更注重实事求是、平等互利、共同发展的精神，既有利于提高外援效率，为受援国经济社会条件的改善贡献积极力量，又与中国的国力和国情更相符，更好地服务于国内的发展需要。

其次，在管理机制方面，中国不断探索更符合经济规律、并与我国经济体制发展相适应的模式。中国涉及对外经济援助决策和管理的政府部门主要包括外交部、财政部和商务部，其他二十多个部委及地方商务部门也各有分工。改革开放以来，过去由行政部门通过行政手段保障外援项目实施的旧体制逐步转向由企业发挥关键作用的市场化机制。从1958年至今，中国外援管理机制经历了从总交货人部制、承建部负责制、投资包干制到承包责任制再到企业总承包制的改革历程。历次改革的总体目标在于转变政府在援外项目执行中的职能，实现简政放权、政企职责分开，充分调动市场的潜力和企业的积极性，以便更好地保障援外工作的质量和效率。

最后，从援助方式上看，不断推陈出新也是中国外援的一个特点。本着将中国国情与受援国实际需求相结合、将对外援助与国内经济建设相联系、将中国人民的利益同受援国人民的利益相结合的精神，中国自改革开放以来积极尝试新的援助方式。到目前为止，中国已经形成了八种主要援外方式，包括成套项目、一般物资、技术合作、人力资源开发合作、援外医疗队、紧急人道主义援助、援外志愿者和债务减免，其中后三项是近一二十年来出现的新模式。以成套项目援建等具体领域为例，中国近年来的援建重点之一在于改善受援国的基础设施，包括推动其交通运输设施建设、提升能源供给能力并推动信息化社会的发展。这些紧跟全球化时代要求而不断革新的援助方式不但增强了受援国自主发展的造血功能，也有助于促进中国的对外投资和贸易，并推动中国企业“走出去”。

三、问题与反思

在60余年的援外历程中，中国在南南合作的框架下向其他发展中国家提供了力所能及的帮助，成就有目共睹。但是，援外工作目前仍然面临着一些困难和挑战，需要我们加强研究和关注。

（一）在国际层面上，有些西方学者和政界人士从不同的角度质疑并抹黑中国的对外援助，需要引起我们的高度重视。

第一，有些人质疑中国援外的动机，攻击中国借援外之名推行“新殖民主义”。以中国援助非洲为例，有些西方学者提出，中国自冷战结束后“重返非洲”的主要目的是为了满足自己对能源、原材料和潜在市场的巨大需求。有人还不断鼓吹中国威胁论，要求非洲国家警惕中国，因为中国援助非洲“不是为了慈善事业”，而是“又一个帝国主义国家追求自己的国家利益”，或者是力图取代原来的西方宗主国，成为非洲的“新殖民者”。第二，有些人还有意贬低中国援外的效果。就中国外援的成效问题，有些西方学者在认真严谨的研究基础上得出了积极的结论。例如，在《龙的礼物：中国在非洲的真实故事》等著述中，约翰·霍普金斯大学教授布罗蒂加姆指出，通过投资基础设施建设、创造就业、培训人力资源以及便利技术交流等渠道，中国的发展援助在许多发展中国家减少贫困、获得可持续发展的进程中发挥了不可替代的作用。但是，有些研究者却恶意攻击中国援助的成效，提出中国与其他受援国的经济往来是不对称的，因而不可能是平等或者互利的。有人甚至将中非伙伴关系看作是依附论者所强调的“中心国与边缘国”之间的关系，指责中国剥削非洲国家，并将它们作为中国自身需求的原材料和初级产品供应地。第三，有些西方学者和政客还将中国“不附加条件”的原则作为攻击对象，称中国不加条件的援助流向了一些专制和腐败的受援国，使其统治者个人中饱私囊，但破坏了这些受援国的人权和民主状况。

上述这些毫无根据但别有用心的指责折射出两个需要关注的问题：第一，随着当前中国综合国力的快速上升及其在国际事务中作用的增强，某些西方国家深感威胁和疑虑，借批评中国的外援之机鼓吹“中国威胁论”。换言之，它们名为批评中国的外援，实为猜忌并歪曲中国的崛起。第二，西方对中国外援的指责也反映出以“北京共识”为基础和以“华盛顿共识”为代表的中西方发展模式的差异和争论。对于广大的发展中国家而言，到底是倡导全面市场化的西方模式更有效，还是将经济发展同保护主权和经济自主权相结合的中国模式更能保障它们的可持续发展？历史实践已充分证明前者的乏力和无效，而未来也将更好地证明后者的有效性和合理性。

（二）在国内层面上，对外援助的决策、管理和执行机制仍需要进行系统的改革。

与一些设有独立的政府部门全权负责对外援助的欧美国家不同，当前中国对外援助体制存在的突出问题是既缺乏协调统一的决策机制，项目执行、管理和绩效评估等机制也有待成熟和完善。目前二十三个部委、地方省区商务部门、驻外使领馆以及中国进出口银行等机构都参与援外的管理和实施。为了减少相关部门间的条块分割并提高援外项目的效率，中国政府近十年来做出了不少努力。例如，2003年，中国正式启动《中国对外援助条例》的起草；2008年，二十多个部委和单位组成了外援部级联系机制，2011年初，该机制又进一步升级为部级协调机制。但是，由于目前中国援外立法工作进展较缓，协调统一的决策机构尚未建立，决策、管理和实施机构的职能未明确分工，且外援项目现场管理和成效评估机制还远不成熟，下一步改革仍任重道远且任务紧迫。

（三）对外援工作的国际和国内宣传以及相关研究也应该引起高度重视。

对外，由于中西方援助统计方式存在差异以及中国外援总体信息尚未完全公开，国际社会对中国外援的认识不够，这一定程度上为某些西方国家歪曲事实、指责中国提供了借口。对内，由于宣传力度不够，国内民众对于我国对外援助的立场、政策、渠道和成效等了解不多，有时候还会造成公众的误解和批评。因此，在熟悉西方发展援助体系和理论的基础上，加强对我国对外援助理论、政策和实践的研究和宣传，并提高援外信息的透明度，一方面可以减少其他国家无端猜测或故意抹黑中国的可能性，并更有力地回应它们的指责，另一方面也可以增加国内公众的认同和支持。

（作者为外交学院研究人员，文章转自《国际援助》杂志）