自小布什政府以来，拉美政策一直没有在美国的外交议程中占据优先地位，相对于世界上其他地区而言，拉美处于被美国政府相对忽视的状态之中。在奥巴马入主白宫后，拉美国家本期望美国能够更关注美洲事务，不料亚洲却成为奥巴马政府外交政策的焦点。

在中期选举失利、“伊斯兰国”和乌克兰危机持续发酵的内外交困下，奥巴马政府在对古巴政策上大幅进行调整显然不是匆忙之举，而是美国欲对其拉美战略进行重大反思和调整的征兆。

应对拉美地区变局

奥巴马总统关于古巴政策调整讲话之所以重要，不是因为要改变一项实行了长达半个世纪的政策才显得重要，而是因为它反映了美国应对地区变局的新思考。

美古关系颇为复杂，有着长期的意识形态斗争和冷战背景。美国对古巴的入侵和禁运政策背后的逻辑是实力政治，即以实力改变古巴或者迫使古巴发生美国想要的转变。

美国想要的转变并未发生，古巴今天依然是社会主义国家，而拉美已经不再是传统意义上的美国后院，南美洲国家的对外经济联系更为多元和均衡。面对拉美地区变化的格局，奥巴马政府试图改弦更张、另辟蹊径。

转变政策必然涉及如何评价旧的政策。奥巴马总统的态度比较辩证，在总体认定旧政策过时和失败之余，也不忘肯定它的意图和体现的价值是好的。

美国对古巴禁运政策失败的一个表现是缺乏他国的认同。除了冷战时期的前苏联，古巴当前的经济伙伴更为多元，既有支持古巴社会主义事业的石油大国委内瑞，也包括在古巴拥有重要投资项目的巴西和中国等发展中大国。

此外，古巴自身在劳尔·卡斯特罗的领导下启动了开放和经济改革的进程，对国际社会的吸引力正在逐步增加。古巴议题甚至在过去的两届美洲峰会上引发争议，部分南美国家甚至因美国对古巴的禁运政策而抵制美洲峰会。拉美与加勒比国家共同体的成立更是把美国排除在外。

可见，美国政府的禁运政策由于拉美地缘政治力量多元化而难以达到预期效果，继续奉行该政策不仅损害美国的地区形象，而且还会让美国企业失去参加古巴国内改革进程的机会。

放松对古巴禁运政策早已酝酿

值得注意的是，奥巴马政府对古巴政策的调整并非始于今日，而是一个长期反思、讨价还价和战略谋划的过程。

民意调查显示，在劳尔˙卡斯特罗主张经济改革的大形势下，美国传统上比较反对放松禁运政策的佛罗里达州民意调查态度已经发生转变，新一代的古巴裔美国人开始更多地主张放松禁运政策。美国重要智库几乎都开展过关于美国对古巴政策的研讨会。2009年3月，美国参议院通过议案，放松对美籍古巴人和持有绿卡的古巴人回古探亲的限制，同时放松美国向古巴出口食品和药品的限制。

今年6月底，谷歌公司执行主席埃里克˙施密特率团访问古巴，虽然该访旨在推动该国更多地使用互联网，但获得美国政府允许访问古巴的施密特和古巴官员都批评了美国对古巴的禁运政策，改变禁运政策早已显露端倪。正如奥巴马总统在其讲话中指出的，美国迟迟没有及早明确宣布放弃禁运政策，是因为美古正在就交换各自被囚公民的谈判未能完成。

意图创造美洲新局

去年11月18日，美国国务卿克里宣布“门罗主义”终结。如果这被看做是美国对拉美战略调整的总基调的话，对古巴政策的调整则是该战略的重要抓手之一。

事实上，古巴政策一直是美国拉美地区战略中的负面因素和难点，甚至妨害了美国在美洲事务上的领导权。奥巴马政府在古巴问题上取得进展，有利于恢复和重建美国在西半球的领导权。正在参加第47届南方共同市场峰会的巴西总统罗塞夫得知此事后分别向美古两国领导人道贺，在峰会闭幕词上盛赞两国的和解标志着人类文明的转折。她同时强调了该事件对国际社会运用对话与建立关系来和平解决冲突的重要意义。可以这么说，奥巴马近期在移民政策和古巴政策上的调整优化了美国在拉美乃至更广泛的国际社会的形象。

奥巴马拉美战略面临挑战

在看到奥巴马对古巴政策乃至拉美战略调整的积极意义之时，也不应忽视在政策实施之中的巨大挑战。

首先，奥巴马政府为古巴改革提供足够的金融支持尚且存在不少难处。美国对古巴获得美国金融支持的开放仍然是渐进的，未来只是允许美国在国土之外的金融公司在古巴设立机构，还没有做到完全开放。

第二，奥巴马政府仍然非常强调价值观、人权等因素在美古关系中的重要性，而这并非古巴渐进式改革议程的优先领域。以古巴的互联网领域为例，相对于建设西方式的“互联网自由”，古巴面临的现实挑战是如何改善古巴互联网服务供给的能力。

第三，奥巴马政府更为强调非政府组织和市民社会在美古关系中的重要性，这在古巴缺乏相应成熟的市民社会的情况下，会导致古巴在双方互动中处于被塑造的地位，从而不利于两国建立充分的政治互信。

第四，中期选举之后形成了分立政府的局面，美国国会的共和党人能否支持总统的提议，从法律层面修改美国对古巴的禁运立法尚有待观察。由此可见，美古关系正常化虽然已经启动，但道路仍然是渐进和曲折的。

在拉美出现新变局的形势下，美国政府的政策调整为时未晚，但能否塑造更为和平和繁荣的美拉关系尚难断定。

在委内瑞拉的查韦斯和巴西的卢拉离开领导职位之后，拉美地区合作面临缺乏强势领导人的局面，而且巴西、委内瑞拉和阿根廷等地区大国的经济形势比较严峻，难以提供更多的资源用于推动地区合作。此外，拉美的地区合作呈现碎片化的迹象，太平洋联盟与南方共同市场在地区领导权和发展模式上存在分歧，美国参与的美洲峰会面临领导人更替和重新塑造地区领导力的挑战。

在这种地区形势下，美国能否在表达改善与拉美国家关系的同时，投入足够的资源和采取合适的战略就成为影响未来美拉关系和地区秩序的关键。

（作者为上海国际问题研究院美洲研究中心副主任，文章转自澎湃新闻)