美国林业局的成立是美国在20世纪初的进步时代建设国家的绝好例证。当时，人们的想法是管理公共土地、负责部门人员安排的应该是林业领域的专业人士而非政客。这个想法是革命性的。然而今天，许多人认为林业局是一个发挥不了功能的官僚机构，用不恰当的工具去完成一个过时的使命。它已经失去了很多自主权。它的工作受到来自国会和法院多个相互矛盾的命令的制约，耗费了纳税人大量的金钱。如果说林业局的成立是现代美国国家发展的例证，那么它的衰落则体现了国家的衰败。

旧制度无法适应新情况

在许多方面，美国的官僚机构己经不再是一个充满活力和高效的组织，其人员也不是因为能力或者专业知识而被选中。整体来说，官僚系统已不那么看重绩效：联邦机构最近招募的新员工中，45%是国会任命的退伍军人，而非来自于名校。

在其经典著作《变化社会中的政治秩序》中，政治学家塞缪尔·亨廷顿用“政治衰败”一词来解释二战后许多新兴独立国家出现的政治动荡。亨廷顿认为，社会经济的现代化给传统政治秩序带来了问题，导致新社会群体被动员起来，而这些杜会群体的参与却不能被现有的政治制度所容纳。由于制度无法适应不断变化现有的政治制度所容纳。由于制度无法适应不断变化的环境，因而导致了政治衰败。因此，衰败在很多方面就成为政治发展的先决条件：破旧而让位于新。但这个转型过程可能是非常混乱和暴力的，也没有人能保证旧的政治制度会不断地、和平地适应新的条件。

这种模式是更全面地理解政治衰败的好的出发点。正如亨廷顿所言，制度是“稳定的、宝贵的、反复出现的行为模式”，其最重要的功能就是便于集体采取行动。没有某种明确的和相对稳定的规则，人类便不得不在每个决策关头对他们的行动重新进行研判。这种规则往往是由文化决定的，并随社会和时代的不同而有有变化但制定和遵守规则的能力是与生俱来的。因循守旧的天性使得制度具有惯性，是使得人类社会能够实现任何其他动物都无法实现的社会合作的原因。

但是制度的稳定性也恰恰是政治衰败的的根源。制度是为了满足特定情况下的需求而建立起来的，但后来情况发生了变化，制度却无法适应。原因包括认知和群体的利益。

从理论上讲，民主——尤其是美国宪法所信奉的麦迪逊式民主——应该能通过防止出现一家独大的派别或精英利用其政治权力横行霸道的情况而减少这种被内部人绑架的问题。它实现的方法是通过把权力分散给一系列相互竟争的政府分支，允许在一个多样化的大国中不同利益集团之间进行竞争。

但麦迪逊式民主常常达不到其标榜的目的。内部的精英通常更容易获得权力和信息，并用来保护他们自己的利益。

自由民主几乎全都与市场经济联系在一起，而市场经济往往会有赢家和输家。这种经济上的不平等本身并不是一件坏事，只要它能激发创新和增长，满足平等的前提。然而，当经济上的赢家谋求将自己的财富转化为不平等的政治影响力的时候，这就有很大的问题了。

虽然理论上民主的政治制度有一套让其进行改革的自我纠正机制，但它们将阻碍进行必要改革的强大利益集团的活动合法化，最终也会走向衰败。这正是近几十年来美国所发生的事情。美国的许多政治制度都已经变得越来越失常。

利益集团腐蚀败坏政府

用金钱交换政治影响力的交易已经通过后门溜了进来，但其形式却完全合法，也更难很除。美国法律对受贿犯罪行为的定义是一个政客和一个当事人之间明确达成特定报偿的交易活动。而法律所没有涵盖的是生物学家所说的“互惠利他主义”。在这种互患利他的关系中，一个人把好处给了另一个人，但并没有明确期待会得到回报。美国的游说行业恰恰就是在这种交易的基础上建立起来的。

在过去的半个世纪中，美国又重新“世袭化”了。虽然禁止裙带关系的法规仍然很强大，足以防止明显的偏袒行为成为当代美国政治的一个普遍政治特征。政客们通常不会把工作岗位回报给家族成员，而是代表这些家族做坏事，从利益集团手中拿钱，从游说集团手中章好处，从而确保他们的孩子能够上名校。

互惠利他主义在华盛顿盛行，是利益集团腐蚀败坏政府的主要渠道。在华盛顿，利益集团和游说团体的爆炸式增长是惊人的：游说企业的数量从1971年的175家增加到10年后的大约2500家，到了2009年，13700名说客花费约35亿美元。通常情况下，利益集团和说客们的作用不是刺激新政策的出台，而是让现有的法律更糟。

在其1982年的《国家的兴衰》一书中，经济学家曼库尔·奥尔森对利益集团政治对经济增长以及最终对民主所造成的不利影响提出了一个最著名的论断。他认为，在和平与稳定的时代，民主国家往往会积聚越来越多的利益集团。这些利益集团非但不从事创造财富的经济活动，反而利用政治制度为自己谋取利益或寻租。这些租金对于集体来说是无益的，对于整体公众来说是有成本的。但是公众并不能像银行业或玉米生产者那样有效地组织起来，以保护自身利益。其结果是随着时间的推移，能量渐渐向寻租活动转移，最终只有被大的冲击如战争或革命终止。

制衡原则过度制约决策

政治学家莫里斯·菲奥里纳提供了大量的证据表明，美国的“政治阶级”远比美国人民更加两极化。但是，支持中间道路的绝大多数人对此不以为然，而他们大多是无组织的。这意味着，政治是由那些组织严密的活动家来定的。这些组织不会产生妥协的立场，而是带来两极分化和政治僵局。

美国宪法通过一套复杂的制衡体系来保护个人的自由，创始人设计这个体系的目的就在于约束国家的权力。对政府的强烈不信任以及对分散个体的自发活动的依赖至今一直是美国政治的标志。

正如亨廷顿所指出的，在美国的宪政体制，权力并没有按照功能进行明确的划分，而各个分支常有重叠，这导致一个分支时不时会剥夺另一个分支的权力，究竟哪个分支该占主导地位也会引发冲突。联邦制度往往没有明确地蒋特定的权力委派给政府的适当层级，而是使多个层级都拥有权力，于是譬如在有毒废物的处置问题上，联邦、州和地方当局都有管辖权。在这种冗余和非等级化的制度中，不同的政府部门可以轻而易举地彼此阻挠。再加上政治的司法化和利益集团的广泛影响力，其结果是造成一种不平衡的政府形式，无法采取必要的集体行动—这种制度称之为“否决民主制”更恰当一些。

美国的政治制度描绘出一幅复杂的画面，其中制衡原则过度地制约了决策过程，还有很多例子说明把权力交给不负责任的机构的做法有可能是危险的。在许多方面，美国的制衡制度比不上其他国家的议会制度。

美国的政治制度已经随着时间的推移走向衰败，因为传统的制衡制度越来越根深蒂固，越来越僵化。在政治两极化的背景下，这种权力分散的制度越来越难以代表大多数的利益，使利益集团和社会组织的观点获得过多的表达。

今天，美国再一次受困于其政治制度。因为美国人不信任政府，所以他们不愿意把决策权交给政府。国会制定复杂的规则，削弱了政府的自主性，导致决策缓慢且成本高昂。然后，政府又不能很好地执行，更进一步证实了人们对政府的不信任。在这种情况下，他们也不愿意多交税，因为他们觉得政府只会浪费。但是，如果没有适当的资源，政府也就无法正常发挥职能，因而再次形成一个自我应验的预言。美国政治的衰败可能还会继续，直到某种外部冲击催生出一个真正的改革阵营并且付诸实施。

（弗朗西斯·福山为日裔美国政治学家，文章转自美国《外交》杂志）