在研判国外政情时，各国政府首脑及其主要辅政机构是观察者应该密切关注的对象。国策由此而定，政令由此而出，与别国的关系也由此而决定和执行。在主要西方国家，这些机构和官员的设置和职责有相似之处，但也各有特点。本文拟对日本首相官邸及其主要参谋辅政机构予以分析介绍。

日本首相及其官邸的地位

1947年5月，日本开始实施现行《日本国宪法》。根据宪法，日本实行君主立宪的资本主义代议民主制，以立法、司法、行政三权分立为基础建立议会内阁制。天皇是“日本和日本国民统合的象征”，国会是最高权力机构和惟一立法机关。内阁则是最高行政机构，是中央政权机关的领导核心，由内阁总理大臣（也称首相）和其他国务大臣组成，所有内阁成员必须是文职人员。内阁控制和协调中央行政机构，授权这些部门执行和管理中央政府的日常事务。一切重要决策均由内阁制定和执行，对国会负责，与国会共担国事。

首相是日本的最高行政首脑和内阁的首长，由国会提名，经国会选举产生，由天皇任命。首相有权任命国务大臣组成内阁，其中半数以上必须从国会议员中选任。战后以来，日本历届内阁的大部分成员都是由占国会多数议席的政党（执政党）议员组成，该党领袖出任首相。首相主持阁议，行使其职权控制和指导内阁各机构工作。

首相的办公地点被称为“首相官邸”或“总理官邸”。由于被命名为官邸的处所在日本仅此一地，所以也常简称“官邸”。官邸只是首相的办公室，首相并不在此处居住。首相的住所是“首相公邸”，位于官邸旁边。除首相外，参众两院正副议长、国务大臣、最高法院大法官、检察总长、审计长等都可以免费使用国家预算范围内的公邸，离职后需在20日内交还公邸。

旧的首相官邸建成于1929年关东大地震后，当时称为“首相官舍”。该官邸使用了73年，有42位首相先后在此办公。因年久失修、设施陈旧，无法适应当今行政管理中枢的要求，1999年5月小渊惠三内阁时期开工建设新官邸，2002年4月小泉纯一郎内阁启用。旧官邸则因其历史文化价值而被保护起来，并被改造为前述的“首相公邸”。公邸除具有居住功能外，还设有会客厅、茶室等招待外国宾客的设施。

新旧首相官邸相距不远，设施却有天壤之别。新官邸在建筑上突出日本传统的“木”“石”“和纸”“土（墙壁）”等建筑风格，新颖内敛，简约优雅，无论是外观还是内饰，都融入了日本的传统文化和建筑风格，地上五层，地下一层，具有办公、迎宾、会见记者和处置危机等功能。首相、副首相和内阁官房长官等高官办公室均在五层。官邸实行严格的准入限制，由日本警视厅首相官邸警备队负责警备，周边道路由警视厅机动队负责轮流巡逻。新首相官邸科技含量极高，拥有先进的信息通讯系统、太阳能发电设备、雨水再利用系统等，抗震等级也是目前日本最高的。还有两个直升机停机坪，一个设在楼顶，另一个是备用设施，在官邸楼前的水池景观处，需要时把水抽干就可作临时停机坪。据称，这个停降直升机的设计灵感来源于美国白宫。

内阁与主要辅政机构

首相作为日本的最高行政首脑，是内阁的首长，有权任免内阁机构负责人，领导并监督内阁机构的运作。内阁机构的主要任务就是辅助首相，协助政府工作，承上启下，审理有关提交内阁进行决策的事项。内阁机构包括：内阁官房、内阁府、内阁法制局、人事院、复兴厅、总务省、法务省、外务省、财务省、文部科学省、厚生劳动省、农林水产省、经济产业省、国土交通省、环境省、防卫省等。这些内阁机构的负责人被称为大臣或长官，相当于其他国家政府各部的部长。

其中，内阁官房类似于政府的总秘书处或办公厅，是直接辅佐首相开展工作的综合部门和重要机构。其主要职责包括：主管首相官邸的日常事务，整理阁议事项，上传下达有关政策，调查搜集国内外情报，研究审议内外政策，为首相决策提供依据，对内阁施政进行整合与调整，协调首相与国会、与内阁各省厅以及各省厅之间的关系。内阁官房设有内阁总务官室、国家安全保障局、内阁宣传室、内阁情报调查室、内阁网络安全中心、内阁危机管理室、内阁人事局等。

内阁官房设官房长官一名，一般由首相亲信担任，统辖内阁官房的具体事务，有权任命副长官、总务官、秘书官、情报官等。内阁官房长官是内阁中掌握实权的角色，是实际上的“二把手”，被称为“内阁大管家”“首相贤内助”。首相组织新一届内阁时，一般先任命内阁官房长官，作为参谋协助其完成组阁。内阁官房长官还是政府发言人，承担发布和介绍首相重大决策的职责。在遇到突发危机时，内阁官房长官又成为“救火队员”，协助首相通过阁议、国家安全保障会议、中央防灾会议等决策机制应对危机。首相出国访问，或因故不能管理国家时，可指命内阁官房长官代理行使职权。

内阁官房长官位高权重，是内阁中最重要的阁僚之一，经过这个职位的历练，知名度和影响力都会提升，为今后积累重要的政治资历。菅义伟就是在安倍晋三内阁官房长官的职位上当选首相的。而大平正芳、竹下登、小渊惠三、福田康夫、安倍晋三等出任首相前，都曾担任过内阁官房长官。内阁官房的权力总体上在扩大，内阁官房的官员数量一直增加。

内阁府，其前身成立于1949年，2001年中央省厅重组时，为加强首相的政策决定力和领导力，强化各省厅的横向沟通，使内阁的政策统一，将经济企划厅、冲绳开发厅、总务厅、科学技术厅、国土厅合并改组为现在的内阁府。其主要职责是协助首相综合调整内阁机构的施政，强化内阁的政策执行力，统筹经济财政、科学技术、防灾、冲绳及北方政策、共生社会、原子能利用、国民生活、公共安全、宏观政策等工作。对无国务大臣负责的内阁重要事务，可设立内阁府特命担当大臣负责。根据《内阁府设置法》规定，冲绳及北方政策担当、金融担当、消费者和食品安全担当三名大臣为每届内阁必须设立的职务，其他则根据一定时期的国政要事设立，人数不限。内阁府和各省厅委共同组成中央省厅，但内阁府由首相直接领导，比其他省厅委高出一个级别。内阁府的设立起到了增强辅佐能力、强化首相法定权限的作用。

人事院是管理人事行政的独立机构，主持政府公务员的考试、晋升、任免，决定公务员的职级、薪俸等。人事院由人事官组成人事会议，人事官不受内阁更迭的影响，保持相对稳定性。

值得注意的是，为加强首相官邸对人事布局的战略主导，2014年4月，国会通过国家公务员制度改革关联法案，在内阁官房下设内阁人事局，由内阁官房副长官担任，统管政府各省厅600多名副司局级以上官员。这些政府要职的升迁调动直接由首相官邸掌控，先经首相和内阁官房长官选定，再与相关国务大臣最后商定。内阁人事局除统一管理干部人事外，也全面接管由人事院和总务省负责的公务员录取考试、研修、新设和废除机构及编制控制等人事行政事务。内阁人事局的设立，对高级官员形成了无形压力，使其必须与首相的决策方向保持一致，否则无法升迁，甚至可能被调离。

影子助手——首相辅佐官

除上述主要辅政机构，还有一个不容忽视的辅政角色，就是首相辅佐官。首相辅佐官“在首相的影子下工作”，被视为“影子助手”，作为重要智囊在官邸辅助首相的工作，承担首相和内阁的顾问任务，在幕后出谋划策，协助首相应对从国家安全、外交事务、经济振兴，到健康医疗、科技创新、地方发展、教育与少子化等重大课题。他们甚至比一般阁僚更了解首相的意图，既是首相的参谋，还是首相的公关顾问和新闻官，也是重要秘密的保守者。首相辅佐官有权参加内阁重大会议，例如2013年为强化首相权力而设立了国家安全保障会议，这是日本国家安全的重要咨询和决策机构，出席人员包括首相、副首相、内阁官房长官、外务大臣、防卫大臣等国家安全委员会成员。首相辅佐官虽然不是正式成员，但也负有国家安全保障责任，故可以参加会议，负责协助首相协调外务省和防卫省，统辖外交和防卫政策。

首相辅佐官一般有三至五人，多来自众议院或参议院，与国会、中央省厅保持着密切联系，熟悉其运作和相关政策。因其特殊的身份，首相任命辅佐官受到外界的高度关注。他们虽鲜有抛头露面，不能透露工作内幕，但一举一动昭示着日本内政外交的动向。安倍内阁时期，经济产业省出身的首相辅佐官今井尚哉对“安倍外交”产生了很大影响，在某些方面的影响力甚至超过了外务省。现任首相菅义伟有三位首相辅佐官，分别是负责国家安全保障政策的木原稔，负责经济和外交政策的阿达雅志，负责社会资本完善、地方创生、健康医疗、科技创新等政策的和泉洋人。其中，木原稔、和泉洋人曾是安倍内阁的辅佐官。新任命的辅佐官阿达雅志接替了今井尚哉，他将在外交上继续发挥显著的作用。

客观来看，首相辅佐官对首相官邸内重要政策的制定、重大危机的管理提供了有效的辅助，增强了首相官邸作为“指挥中枢”和“司令部”的作用，打破了内阁机构主导相关政策的局面，体现了近年来首相官邸主导日本政治的趋势和特点。

（作者为外交学院助理研究员、院长办公室主任，文章转自世界知识期刊）